【摘要】隨著世界政治經(jīng)濟(jì)格局的迅速變革，我國原有的海洋管理體制逐漸暴露出諸多制約海洋管理事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新問題、新矛盾。文章主要在這一背景下針對(duì)我國當(dāng)前的海洋管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行了論述，指出了存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的解決建議。

【關(guān)鍵詞】海洋強(qiáng)國    管理體制    構(gòu)建

【中圖分類號(hào)】F2          　　  　  【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在黨的十八大報(bào)告中，我國首次從戰(zhàn)略高度對(duì)國家海洋管理做出整體性闡釋，提出“提高海洋資源開發(fā)能力，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”的總體發(fā)展思路。海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略是面對(duì)全球政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化格局而提出的，這也對(duì)我國現(xiàn)有的海洋管理體制提出了新的挑戰(zhàn)，構(gòu)建和完善我國海洋管理體制的任務(wù)也隨著海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出被提上了日程。

海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略提出的意義

歷史意義?？v觀世界歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)假如一個(gè)國家無法在海洋中找到自己的位置，那么這個(gè)國家也就無法稱之為真正意義上的大國。只有擁有了海洋權(quán)才能真正躋身于大國之列。就我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的建設(shè)與實(shí)施而言，最大的特點(diǎn)便是堅(jiān)定不移地走和平發(fā)展的道路，通過和平發(fā)展來實(shí)現(xiàn)我國的海洋強(qiáng)國夢(mèng)。這一時(shí)代目標(biāo)的提出，無疑是為我黨和全國人民指明了方向。同時(shí)，海洋強(qiáng)國的建設(shè)也是世界未來發(fā)展對(duì)我國的呼喚，是我國實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的時(shí)代需要。

現(xiàn)實(shí)意義。黨中央、各級(jí)政府歷來非常重視我國海洋事業(yè)的發(fā)展，早在黨的十七屆五中全會(huì)上就提出了“制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略”的理念，這是我國海洋事業(yè)進(jìn)行中的一項(xiàng)重大舉措。而在“十八大”中所提出的“建設(shè)海洋強(qiáng)國”則是上述舉措的具體體現(xiàn)，也是我國全面建成小康社會(huì)一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，指導(dǎo)著我國海洋事業(yè)發(fā)展的總方向。此外，“建設(shè)海洋強(qiáng)國”也是我國全面建成小康社會(huì)的重要表現(xiàn)，是我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及在維護(hù)海洋主權(quán)和安全前提下對(duì)外改革開放的又一個(gè)窗口，也是我國強(qiáng)大、民族復(fù)興的必由之路。

堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國的根本保證。目前，我國周邊海域局勢(shì)異常緊張，與周邊國家在海洋和島嶼主權(quán)、天然資源等方面的爭端也日趨復(fù)雜，致使我國的海洋權(quán)益多次受到侵犯。在這樣一種復(fù)雜的外在形勢(shì)下，國家海洋權(quán)益的維護(hù)迫在眉睫。依照“十八大”報(bào)告中提出的“建設(shè)海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略思想為我國海洋事業(yè)發(fā)展所指明的道路和方向，分階段、步驟地實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，盡最大努力早日使我國躋身于海洋強(qiáng)國之列。

我國海洋管理體制的現(xiàn)狀與困境

我國海洋管理體制現(xiàn)狀。我國的海洋管理機(jī)構(gòu)主要由以海洋局為主導(dǎo)的海監(jiān)機(jī)構(gòu)和交通部下設(shè)的海事局為主。海監(jiān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建立和完善有關(guān)海洋管理的制度，并處理相關(guān)方面的法律事務(wù)、海洋經(jīng)濟(jì)的開發(fā)與運(yùn)行監(jiān)測(cè)相關(guān)事宜，并及時(shí)將這些信息進(jìn)行公布。除此之外，海監(jiān)機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)著海洋事務(wù)中的外交事務(wù)，組織和監(jiān)督有關(guān)海洋活動(dòng)的外交和國際事宜。海事局為交通部的直屬機(jī)構(gòu)，它主要負(fù)責(zé)海上與交通有關(guān)的事項(xiàng)，例如船只的設(shè)施檢查、航行船只污染等，保證海上交通的安全。除了這些中央專屬海洋管理機(jī)構(gòu)外，我國在各個(gè)沿海地方省市等地區(qū)還建立了專門的地方海洋管理部門，主要處理地方政府海洋管理的綜合事宜。

國家現(xiàn)有海洋機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上沿襲了新中國成立以來在行政管理上常用的統(tǒng)分結(jié)合、綜合管理的復(fù)合行政管理體系，這在新中國成立初期以及后來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代確實(shí)提高了我國的海洋管理水平。但隨著改革開放以及全球化的發(fā)展，國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)愈加復(fù)雜，各國越來越重視海洋領(lǐng)域的權(quán)益維護(hù)與拓展，這使得我國目前的海洋管理體制暴露出一定的弊端，其不能滿足日益復(fù)雜的海洋局勢(shì)。

我國海洋管理體制構(gòu)建的困境。第一，海洋管理體制本身的協(xié)調(diào)困境。我國的行政體系內(nèi)長期以來都存在著政出多門的現(xiàn)象，海洋管理體制中同樣存在著這樣的問題，隨著行政管理中部門分工的精細(xì)化，造成了多個(gè)部門掌握著同一資源的管理和控制權(quán)，而各個(gè)部門之間溝通不暢，就使得國家對(duì)同一資源卻有著不同的政策和管理方案，導(dǎo)致管理中出現(xiàn)種種問題，繼而各個(gè)部門卻相互推卸責(zé)任，降低了行政管理效率。而且我國的海洋管理部門行政級(jí)別較低，難以進(jìn)行統(tǒng)一的宏觀調(diào)控或是政策性指導(dǎo)，例如海洋局應(yīng)該是管理我國海洋資源的綜合性行政部門，但卻一直隸屬于國土資源部，屬于副部級(jí)建制，而隸屬于交通部的海事局卻是正部級(jí)建制，二者不僅級(jí)別上存在差異，海洋局在海洋管理上也沒有真正掌握海洋管理的大局，它往往只承擔(dān)了部分科研調(diào)查職能，權(quán)力被邊緣化。因此，雖然海洋局負(fù)責(zé)處理海洋管理的綜合性事務(wù)，但由于其行政級(jí)別低，根本無法協(xié)調(diào)比其級(jí)別高的其他海洋資源管理部門，這也造成了海洋管理體制本身的不協(xié)調(diào)與混亂。

第二，海洋管理法治建設(shè)緩慢滯后的困境。我國真正意義上的海洋法制建設(shè)起步于改革開放之后。隨著民主法治意識(shí)的增強(qiáng)以及國家海洋戰(zhàn)略地位的提升，國家逐步開始加強(qiáng)對(duì)海洋的法治管理，先后通過了《中華人民共和國領(lǐng)海及其毗連區(qū)法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海域管理法》、《海島保護(hù)法》等十多部法律，這些法律規(guī)定了我國海洋管理的基本權(quán)利與義務(wù)，除此之外，我國還有各種有關(guān)海洋管理的法規(guī)條例。從總體來看，我國目前的海洋管理法律數(shù)量較多而且涵蓋范圍也較廣泛，但從縱向上卻缺少一部具有統(tǒng)籌意義的海洋法律，而且在我國《憲法》中，也并沒有完全明確我國海洋權(quán)益的全部事項(xiàng)。目前，有關(guān)海洋管理的各項(xiàng)法律法規(guī)雖然名目較多，但由于是各個(gè)部門的單行法，因而會(huì)存在相互重疊的情況。由于不能統(tǒng)籌全局，這些法例并不能涵蓋海洋權(quán)益的全部，往往出現(xiàn)海洋管理的法治空白，因而我國需要制定一部能夠統(tǒng)籌海洋法制管理的海洋基本法。

第三，政府海洋管理體制的綜合配套失衡的困境。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家陸地上的各項(xiàng)資源正在急劇減少，各國都把目光轉(zhuǎn)向了海洋資源的開發(fā)上。我國也在海洋的開發(fā)和保護(hù)上做出了諸多嘗試和努力，在國家政策的支持下，部分沿海城市開始了綜合性的海洋開發(fā)熱潮，浙江舟山、廣東萬山等都逐步成立了海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，借海洋開發(fā)來推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的新一輪發(fā)展。而面對(duì)新的情況，政府需要進(jìn)行職能的轉(zhuǎn)變和綜合配套管理的建設(shè)，這可能涉及到政府海洋管理中部門的變化、具體職能的變化、人事制度的變化等等，只有及時(shí)根據(jù)海洋發(fā)展的新情況來進(jìn)行政府海洋管理的配套綜合建設(shè)，才能應(yīng)對(duì)飛速發(fā)展的海洋開發(fā)和建設(shè)。而目前的海洋管理往往出現(xiàn)不同步的現(xiàn)象，一些國家政策支持地方海洋經(jīng)濟(jì)的開發(fā)，而地方海洋管理部門卻沒有任何變化，地方綜合配套海洋管理的落后和不配合也阻礙了地方海洋開發(fā)工作的開展。

完善我國海洋管理體制的途徑

進(jìn)入新世紀(jì)，面對(duì)激烈的全球競爭，海洋的戰(zhàn)略地位愈發(fā)重要，一國對(duì)海洋管理的合理與否關(guān)系著國家海洋權(quán)益的方方面面，因而構(gòu)建和完善本國的海洋管理體制的重要性就愈加凸顯。

完善海洋管理的法律法規(guī)體系，理順海洋管理體制。在當(dāng)今激烈的全球競爭下，國家海洋主權(quán)及其經(jīng)濟(jì)價(jià)值越來越被國家重視起來，海洋不僅是國與國之間天然的邊界分割帶，還成為國家間合作與競爭的場所，這既包括政治與軍事的競爭與合作，也包括經(jīng)濟(jì)、科研等方面的合作與競爭。為了避免在這種競爭中國家利益受損，就需要有一定的法律和法規(guī)來規(guī)范參與海洋活動(dòng)的各個(gè)主體的基本權(quán)利與義務(wù)。

農(nóng)耕文化使我國形成了“重陸輕海”的思想觀念，這使得我國的海洋管理法律起步晚，發(fā)展緩慢，其中存在的立法層次不一等諸多問題。①針對(duì)這些問題，我們可以從以下幾個(gè)方面去完善我國的海洋立法，從而理順海洋管理體制構(gòu)建。

首先，要解決目前我國海洋立法散亂、層次不一的問題，需要制定一部能夠統(tǒng)籌海洋管理各項(xiàng)事務(wù)的綜合性海洋法律，也就是海洋基本法，用來解決各個(gè)單行法之間法律條文重復(fù)或是海洋管理法律上的空白問題。海洋基本法是一國維護(hù)海上權(quán)益、實(shí)施海上開發(fā)等海洋管理行為的依據(jù)，因而其制定必須根據(jù)本國實(shí)際特點(diǎn)，雖然國際海洋管理法律為我國的海洋管理法律制定提供了范例，但在制定海洋基本法的過程中，不能盲目的模仿和抄襲國際海洋管理法律或是其他國家的海洋基本法，而要在我國海洋管理的實(shí)際過程中來探索海洋基本法的內(nèi)容，制定具有中國特色的海洋基本法。

其次，要制定有關(guān)海洋管理的專門法。我國的這種專項(xiàng)性法律法規(guī)的制定在各項(xiàng)國家事務(wù)管理中已經(jīng)有著較為成熟的基礎(chǔ)，但我國針對(duì)海洋行業(yè)管理的專項(xiàng)配套法律還略顯薄弱，需要加強(qiáng)這一方面的專項(xiàng)立法。專項(xiàng)型法律法規(guī)主要是針對(duì)海洋管理中的某一事務(wù)進(jìn)行專門法律法規(guī)制定，這為海洋各項(xiàng)事務(wù)管理的主管部門進(jìn)行海洋管理提供了專門而詳細(xì)的依據(jù)，能夠有效推進(jìn)海洋管理的行政管理效率。

改革現(xiàn)有海洋行政管理模式，建立適合中國特色的海洋綜合管理體制。我國政府海洋管理體制存在著“政出多門”的現(xiàn)象，這導(dǎo)致在海洋管理方面往往出現(xiàn)自相矛盾或是管理空白等問題，要想實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略必須改革現(xiàn)有的行政管理模式，建立綜合性的海洋行政管理體系，統(tǒng)籌各個(gè)部門的海洋管理。在這方面，我們可以學(xué)習(xí)借鑒國外的海洋管理模式，例如美國國務(wù)院下設(shè)國家海洋政策委員會(huì)，其主要統(tǒng)籌國家和地方的海洋管理與發(fā)展策略，參與海洋產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的制定以及規(guī)劃，其主要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用，保證國家海洋管理在各個(gè)部門之間，中央和地方之間能夠保持統(tǒng)一協(xié)調(diào)。日本也建立了“綜合海洋政策本部”，其主要作用也是起到海洋政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。因此，我國也可以借鑒日美經(jīng)驗(yàn)建立適合中國國情的國家海洋政策委員會(huì)，來改變現(xiàn)在海洋管理功能分割、行政溝通不暢的局面。

除此之外，韓國的海洋管理體制也有值得借鑒之處，韓國在2008年改革原有的海洋管理體制，成立了具有較高規(guī)格的國土海洋部，其涉及到了海洋管理的方方面面，管理職權(quán)也較為集中，這種大部制改革也較好地解決了條塊化分割管理的弊端。但在借鑒過程中，我們應(yīng)該意識(shí)到各國國情的不同，如果我國學(xué)習(xí)韓國的海洋管理模式，進(jìn)行大部制整合和改革將會(huì)涉及到現(xiàn)在國務(wù)院各部委的大多數(shù)部門，如果推進(jìn)這種管理模式，將分散在各個(gè)部委的海洋管理職能部門綜合到大部制下，將極有可能形成一個(gè)微縮版的國務(wù)院，這也可能會(huì)造成機(jī)構(gòu)臃腫以及造成與國務(wù)院各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的組織關(guān)系問題。因而借鑒國外海洋管理模式來改革本國的海洋管理體制還需要根據(jù)我國實(shí)際情況進(jìn)行慎重選擇。

在海洋綜合管理體制的構(gòu)建過程中，我們應(yīng)該意識(shí)到隨著時(shí)代的發(fā)展，海洋管理的形勢(shì)也在不斷變化，因而并沒有一種理想的一成不變的管理模式，任何管理模式的產(chǎn)生與變革都應(yīng)與當(dāng)下社會(huì)格局的發(fā)展密切結(jié)合，海洋管理模式也應(yīng)該時(shí)刻根據(jù)海洋的發(fā)展形勢(shì)以及國內(nèi)外的政治經(jīng)濟(jì)格局變化來進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，但總體來說我國目前的海洋管理體制改革可以從以下三個(gè)方面入手：

一是應(yīng)該提高國家海洋管理的規(guī)格層次，建立國家海洋管理的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是海洋管理的一個(gè)必然發(fā)展趨勢(shì)，但這一機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有較高的規(guī)格和層次，能夠具有國家代表性，這樣其才能夠統(tǒng)籌中央和地方的海洋管理及發(fā)展策略，能夠統(tǒng)籌海洋資源開發(fā)、海洋交通保障、海事安全以及領(lǐng)海維護(hù)等綜合性職能。二是在海洋管理的行政機(jī)構(gòu)建設(shè)上，應(yīng)該建立直屬于國務(wù)院的海洋行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各項(xiàng)海洋管理行政事務(wù)，防止因?yàn)闇贤ú粫?、政策不一而阻礙海洋發(fā)展的情況產(chǎn)生，促進(jìn)海洋管理效率的提高，但在機(jī)構(gòu)的構(gòu)建上要防止機(jī)構(gòu)的臃腫和膨脹，并處理好其與國務(wù)院其他機(jī)構(gòu)的并容關(guān)系。三是需要建立一支執(zhí)行力強(qiáng)的海洋執(zhí)法維權(quán)隊(duì)伍。近幾年，我國的海洋爭議事件逐步增多并時(shí)有矛盾發(fā)生，因而建立一支高效能執(zhí)法的海洋執(zhí)法維權(quán)隊(duì)伍，對(duì)于維護(hù)國家海洋權(quán)益，保障我國海洋發(fā)展具有重大意義。

轉(zhuǎn)變海洋管理職能，優(yōu)化公共服務(wù)能力，完善海洋管理體制。政府的權(quán)力來自公眾的賦予，因而其權(quán)力應(yīng)該被用來服務(wù)公眾，為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)，而海洋公共服務(wù)主要包括以下幾項(xiàng)：一是海洋調(diào)查與測(cè)繪，承擔(dān)我國管理海域的各項(xiàng)評(píng)估與調(diào)查工作；二是海洋的觀測(cè)和監(jiān)測(cè)，構(gòu)建全方位的立體海洋監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，提升海洋監(jiān)測(cè)的能力；三是要實(shí)現(xiàn)海洋公共服務(wù)信息化，促進(jìn)信息的公開與流通；四是完善海洋預(yù)報(bào)系統(tǒng)，形成國家、區(qū)域以及地方的多層次、全方位的海洋預(yù)報(bào)體系，增強(qiáng)海洋預(yù)報(bào)能力。

近年來，我國進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)型期，這也包括政府職能的轉(zhuǎn)型，逐漸由原來的權(quán)威型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這也符合我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，但我國的海洋管理由于起步較晚，現(xiàn)在仍然處于一種強(qiáng)制性管理水平，這不利于把海洋發(fā)展納入國家戰(zhàn)略之中，因而也應(yīng)該把政府海洋管理納入社會(huì)主義政府管理體制改革系統(tǒng)之中，推動(dòng)其向服務(wù)型海洋管理體制轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變是一個(gè)不斷探索的過程，在目前的國家社會(huì)公共事務(wù)管理中，政府仍然承擔(dān)著主要責(zé)任，處于主導(dǎo)地位。政府需要逐步重構(gòu)政府與社會(huì)的關(guān)系，在社會(huì)中由權(quán)威者、強(qiáng)制者與制裁者逐步向制定規(guī)則、協(xié)調(diào)各方、進(jìn)行仲裁等角色轉(zhuǎn)變。中國政府職能的轉(zhuǎn)型不僅僅是政府自身的改革，也需要社會(huì)組織的配合，因而政府應(yīng)該制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與到社會(huì)管理之中，承擔(dān)起政府的原本部分職能，但與此同時(shí)，政府也應(yīng)該意識(shí)到我國目前的社會(huì)公共組織發(fā)展并不成熟和完善，還需要政府的培育和引導(dǎo)，最終才能建立起政府引導(dǎo)、社會(huì)各界廣泛參與的社會(huì)管理體系。

要實(shí)現(xiàn)政府海洋管理職能的轉(zhuǎn)變，完善我國海洋管理體制，不僅需要政府海洋管理部門進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，還需要較為成熟的社會(huì)海洋管理組織進(jìn)行配合，因此除了要建立規(guī)格較高的綜合性海洋行政管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，還需要組織建立一些能夠參與海洋管理、配合政府海洋工作的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，例如一些發(fā)達(dá)國家都設(shè)立了具有公益性質(zhì)的海洋服務(wù)組織。雖然目前我國建立了一些國家海洋技術(shù)中心、海洋預(yù)報(bào)中心以及海洋信息中心這樣的組織機(jī)構(gòu)來配合國家海洋局的工作，但這些機(jī)構(gòu)具有一定的事業(yè)單位性質(zhì)，其公益性與服務(wù)性并不強(qiáng)，并不是獨(dú)立的成熟的海洋管理公益組織。因此，政府還應(yīng)該積極引導(dǎo)這些組織向公益性和服務(wù)性轉(zhuǎn)型，成為海洋管理機(jī)構(gòu)行政職能轉(zhuǎn)變的支持。

綜上所述，美國海洋歷史學(xué)家阿爾弗雷德·塞耶·馬漢創(chuàng)立了海權(quán)論，其認(rèn)為“所有國家的興衰，決定因素在于海洋控制”，孫中山先生也曾提出一個(gè)國家的強(qiáng)弱與盛衰的關(guān)鍵因素“常在海而不在陸”的觀點(diǎn)，可見海洋對(duì)于一國發(fā)展的重要性。國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出，統(tǒng)籌了我國的海陸發(fā)展，這既能夠維護(hù)國家的海洋權(quán)益，也能夠促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。海洋強(qiáng)國是一項(xiàng)長遠(yuǎn)的發(fā)展策略，其需要一套先進(jìn)的管理體制去規(guī)范海洋管理，最終實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國之路。

（作者單位：江西科技學(xué)院）

【注釋】

①于謹(jǐn)凱，李文文：“海洋資源開發(fā)中污染治理的政府激勵(lì)機(jī)制分析—以海水養(yǎng)殖為例”，《浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版），2010年第2期，第8~14頁。

責(zé)編 / 王坤娜