不管學(xué)術(shù)界對(duì)過(guò)去30多年鄉(xiāng)村社會(huì)治理的變化作出怎樣的判斷，但是，變化確確實(shí)實(shí)已經(jīng)發(fā)生了。通過(guò)深入的調(diào)查和分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理沿著四條路徑開(kāi)展博弈性變遷：一條是國(guó)家權(quán)力的滲透、吸納和科層化；另一條是所謂自我管理、自我決策、自我教育、自我監(jiān)督的村莊自治化；還有一條是傳統(tǒng)路徑的復(fù)興和拓展；最后一條是市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化。后兩條可以歸結(jié)為鄉(xiāng)村社會(huì)自治，不同于村莊自治。

第一條路徑與其他路徑似乎有沖突和矛盾的地方，但是，在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了一種新的治理形態(tài)——行政社會(huì)（王春光，2013），也有的學(xué)者稱之為“行政化”（徐勇，2002）。雖然中國(guó)鄉(xiāng)村有自治傳統(tǒng)，即“縣政村治”，不過(guò)村莊自治是改革以后由國(guó)家推動(dòng)而采用的一種治理方式，與傳統(tǒng)的自治有明顯的差異。傳統(tǒng)的自治不存在村委會(huì)這樣的組織，即使村里有村長(zhǎng)、里長(zhǎng)，他們都沒(méi)有組織起來(lái)，而是獨(dú)立的個(gè)體，而改革開(kāi)放以后實(shí)現(xiàn)的村莊自治就是通過(guò)村委會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)、社會(huì)秩序乃至經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自我管理，這里的村委會(huì)實(shí)際上是從過(guò)去人民公社體制那里演變過(guò)來(lái)的，與國(guó)家行政有著緊密的關(guān)系，因此村莊自治與行政權(quán)力有著天然的紐帶聯(lián)系。

村莊自治在程序上解決了村民參與村莊治理中的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生問(wèn)題：村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)由村民選舉產(chǎn)生，村黨支部領(lǐng)導(dǎo)由黨員選舉產(chǎn)生。但是，在村莊決策、管理和服務(wù)上并沒(méi)有讓村民有效參與，在公共服務(wù)和管理方面，政府在村莊沒(méi)有直接的執(zhí)行機(jī)制，因此轉(zhuǎn)而將村委會(huì)和村支部作為這樣的機(jī)制，漸漸地將它們變成黨和政府的“腿”。進(jìn)入21世紀(jì)，村委會(huì)“行政化”、“科層化”越來(lái)越明顯，原因在于政府越來(lái)越多地向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)，與此同時(shí)，地方政府在招商引資、征地拆遷中與村民的利益糾紛越來(lái)越多，因此，也就越來(lái)越倚重村委會(huì)、村黨組織去解決問(wèn)題。于是，政府從多方面強(qiáng)化對(duì)村干部、村委會(huì)、村黨組織的行政吸納，在一定程度上弱化了他們的自治功能，反過(guò)來(lái)使得村民也強(qiáng)化了對(duì)村干部與政府官員身份一致化的認(rèn)同。

一方面，國(guó)家從上世紀(jì)80年代推動(dòng)村莊自治，給村莊自治制定了法律，另一方面又將村莊自治行政化。當(dāng)然有研究者認(rèn)為，中央政府與地方政府對(duì)待村莊自治的態(tài)度是不同的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著“權(quán)、責(zé)、能”不匹配的問(wèn)題，因此在治理鄉(xiāng)村上不得不倚重村委會(huì)和村黨組織。事實(shí)上，在過(guò)去的10多年，各級(jí)政府都要把村委會(huì)和村黨組織當(dāng)作“陣地”打造和建設(shè)，投入了越來(lái)越多的資源，強(qiáng)化了它們的黨政職能，出現(xiàn)“上頭千條線、下頭一根針”的黨政末梢建設(shè)，村干部也成為世界上最小的、管事最多的“小村總理”。當(dāng)然，政府與村委會(huì)的關(guān)系比較復(fù)雜，它們既不是行政隸屬關(guān)系，又不是平等的合作伙伴，村委會(huì)存在一定的自治成份，尤其是每隔3年要進(jìn)行一次直接選舉。但是，政府又可以通過(guò)各種方式和手段左右和支配村委會(huì)。

具體地說(shuō)，村莊自治行政化通過(guò)這樣的機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)：第一，法律機(jī)制。國(guó)家在法律上雖然強(qiáng)調(diào)村莊自治，但是依然規(guī)定要履行國(guó)家賦予它們的一些行政功能，比如辦理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)，這里就包含著本來(lái)需要政府提供的公共服務(wù)；“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”，這里的協(xié)助沒(méi)有具體的界定，含糊性為行政化留有很大的空間。法律還規(guī)定，“村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。事實(shí)上，在村莊撤并問(wèn)題上，幾乎沒(méi)有經(jīng)村民會(huì)議討論這一項(xiàng)，因?yàn)榉蓻](méi)有規(guī)定，政府不履行此項(xiàng)規(guī)定要負(fù)什么樣的法律和政治責(zé)任。過(guò)去10多年，全國(guó)興起了撤村并村高潮，每天都有27個(gè)村莊被撤并和改造，基本上都是由縣市作出的決定，而根本沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民的同意。在這樣的法律體制下，村委會(huì)的自治空間受到極大的限制，隨時(shí)都會(huì)受到壓縮。

第二，產(chǎn)權(quán)機(jī)制。村委會(huì)并不是村集體產(chǎn)權(quán)的法人代表，村集體產(chǎn)權(quán)在法律上是屬于全體村民所有的，但是，全體村民要履行集體產(chǎn)權(quán)，必須要組織起來(lái)，目前大多數(shù)村沒(méi)有這樣的組織，因此村委會(huì)自然而然地就成了集體產(chǎn)權(quán)的代表，即使有的村成立了集體經(jīng)濟(jì)組織，但還是由村委會(huì)和黨組織干部主持。而事實(shí)上，村干部也不能有效處置集體產(chǎn)權(quán)，在很大程度上還是由政府來(lái)決定和支配，比如土地是否流轉(zhuǎn)、土地能否進(jìn)入市場(chǎng)等，作為土地所有者的村民集體實(shí)際上沒(méi)有權(quán)力處置；政府征用農(nóng)村土地，補(bǔ)償是由政府說(shuō)了算的，村委會(huì)和黨組織不能代表村民與政府討價(jià)還價(jià)，相反還要幫助政府做村民的工作。

第三，選舉機(jī)制。雖然法律規(guī)定，村委會(huì)和居委會(huì)是由村民和居民選舉產(chǎn)生的，政府擔(dān)當(dāng)監(jiān)督、審批角色，在這個(gè)過(guò)程中有相當(dāng)多的操作空間。在這樣的實(shí)踐過(guò)程中，村委會(huì)越來(lái)越“行政化”，跟村民的關(guān)系變得疏遠(yuǎn)了，當(dāng)然也有村委會(huì)想代表村民利益說(shuō)話，但往往會(huì)被政府疏遠(yuǎn)、邊緣化，最終得不到政府的任何支持和好處，結(jié)果也被村民說(shuō)成無(wú)所作為而被取代。

第四，在推進(jìn)村委會(huì)“行政化”的過(guò)程中，政府提供經(jīng)費(fèi)也是一個(gè)重要的機(jī)制。隨著政府加大對(duì)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付和公共服務(wù)均等化建設(shè)，政府把越來(lái)越多的錢(qián)投入到村莊發(fā)展，由此越來(lái)越有能力將村委會(huì)“行政化”：在法律上村委會(huì)是自治組織，村干部不應(yīng)有報(bào)酬，但是他們整天被政府要求去做這事或那事，因此，政府不得不給他們支付一些報(bào)酬。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)村有3～5名村干部能享受政府給的報(bào)償，還被納入養(yǎng)老保障范圍?，F(xiàn)在這個(gè)報(bào)償似乎成了村干部的工資收入。反過(guò)來(lái)，拿政府的報(bào)償，顯然要為政府做事，而政府也以此要求他們這么做，并在報(bào)酬規(guī)定上，要把村干部表現(xiàn)好壞與報(bào)酬支付掛鉤，更強(qiáng)化了他們?yōu)檎鍪碌囊庾R(shí)和責(zé)任，如果年終考核不合格，報(bào)償會(huì)被減少甚至取消。與此同時(shí)，很多地方實(shí)施了“村財(cái)鄉(xiāng)管或鎮(zhèn)管”的做法，村干部如果不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就有可能難以使用村經(jīng)費(fèi)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對(duì)村莊的領(lǐng)導(dǎo)和管理。