第五，責任機制。在絕大多數(shù)地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了管理責任狀，規(guī)定村干部要完成政府交辦的任務，否則，會受到利益的懲罰。這是政府把村干部當作下屬進行管理的突出表現(xiàn)。

由此可見，如果說上世紀八九十年代，村莊自治空間在逐漸擴大，政府在村莊事務中的干預在減少，那么進入新世紀，政府借助于向村莊投入越來越多的公共財政、開展公共服務而越來越將村自治組織視為政府的辦事機構(gòu)和行動的“腿”，村自治組織越來越少地開展村莊自治事務，鄉(xiāng)村自治空間在縮小。

與此同時，村莊的公共空間在不斷擴大，它體現(xiàn)在這樣幾方面：各種傳統(tǒng)社會組織在復興，比如家族組織、鄰里組織、互助組織、民間文化組織等，它們變得越來越活躍，對于豐富村民生活有著重要的作用。而且，隨著交通條件改善以及信息傳播技術(shù)的發(fā)展，村莊越來越開放，在活動范圍上拓展了村莊的地理邊界，同時帶動了跨村社會交往，超越了村莊自治空間。最后，新型的產(chǎn)業(yè)合作組織開始出現(xiàn)，當然這類組織也是國家所鼓勵的，在政策上獲得國家支持，表面上它們是經(jīng)濟合作組織，實際上是嵌入到鄉(xiāng)村社會，比如不少合作組織是建立在熟人關(guān)系基礎(chǔ)上的，在一定程度上強化了熟人的聯(lián)系，經(jīng)濟合作組織有利于提升村民在公共空間的參與能力和表達能力。

公共空間的擴大，與村莊自治產(chǎn)生聯(lián)動效應。從理論上看，公共空間才是村莊自治的基礎(chǔ)，村莊自治本應是村莊公共空間的本質(zhì)或體現(xiàn)，但是，由于村莊自治更多地讓位于政府行政需求，使得村委會“行政化”，對村莊公共空間帶來兩方面的效應：一方面，一些公共空間為了分享“行政化”的一些好處，被后者所“虹吸”、同化，比如家族、鄰里組織的力量為爭奪村委會權(quán)力而參與村莊競選，一些學者甚至認為當今農(nóng)村選舉已經(jīng)淪為家族爭斗或者黑社會爭斗；另一方面，村干部利用權(quán)力，滲入公共空間，尋找自己的利益和勢力范圍，比如許多經(jīng)濟合作組織是由村干部牽頭組建的，村干部家族變得非常強勢，等等。由此，鄉(xiāng)村社會變得更加錯綜復雜，向社會治理提出嚴峻的挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)村社會治理的困境和挑戰(zhàn)

社會治理的功能是多樣的。從大的方面看，不外乎三點：維護社會秩序，化解社會矛盾、問題和風險，促進社會發(fā)展和進步。具體而言，那就相當復雜了，社會秩序就包括司法秩序、人際關(guān)系秩序、市場秩序等，社會矛盾、問題和風險也五花八門，至于社會發(fā)展和進步的內(nèi)容就更加豐富。而且，不同時期社會治理要實現(xiàn)的任務也不盡相同。所以，社會治理是一個進行時，不是一個完成時。鄉(xiāng)村社會治理也是如此。正如上文所指出的，在過去30多年中，中國鄉(xiāng)村社會治理經(jīng)歷了很大的變化，其功能得到了一定的發(fā)揮，但是面臨的問題和缺陷也是相當明顯的，尤其是在現(xiàn)在，農(nóng)村內(nèi)外的社會形勢變化很大，鄉(xiāng)村社會治理不可避免地面臨著更多的挑戰(zhàn)和困境。

上世紀80年代，在鄉(xiāng)村社會治理中引進村莊自治，自然也是為了應對當時的治理困境和挑戰(zhàn)。當時的情況是，農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，原來的人民公社體制難以有效運行，趨于瓦解，由此，鄉(xiāng)村的公共事業(yè)、公共服務、公益事業(yè)問題就沒有機制可以來解決，而國家也沒有資源幫助解決，于是，個別村莊就自己組建自治委員會，想辦法解決自己村莊的公共事務問題。這就是村莊自治誕生的社會基礎(chǔ)。但是，村莊自治存在著一些天然的缺陷：首先是延續(xù)了城鄉(xiāng)二元體制，即城市公共服務和公共事務由政府承擔，而農(nóng)村則由自己解決，這進一步擴大了城鄉(xiāng)二元差距和社會不平等。其次，并不是每個村莊都有資源和能力解決自己的公共事務和公共服務問題，事實上絕大部分村莊都沒有這樣的資源和能力。第三，村莊自治內(nèi)部存在一些不協(xié)調(diào)，其中最大的不協(xié)調(diào)發(fā)生在“兩委”（村委與支委）之間。雖然并不是說所有村莊都如此，但是大部分村莊都存在不同程度的不協(xié)調(diào)。村民選舉過程中的不協(xié)調(diào)問題比較普遍；村兩委在協(xié)調(diào)村莊內(nèi)部利益上也有一些不足。最后，村莊自治不足以抵御外部各種力量（如資本力量）對村莊和村民利益的侵害，恰恰相反，在不少地方，村“兩委”反而異化為一些外部力量的“幫手”。

與此同時，外部力量在不斷地捕獲和吸納村莊“兩委”，削弱村莊的自治水平，最典型的就是村委會“行政化”。雖然讓村莊自治是上世紀80年代政府無力為村莊提供某些公共服務導致，但是，這并不等于政府不需要進入鄉(xiāng)村社會治理。至少有兩點是政府進入鄉(xiāng)村社會治理的動力：一是維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，二是從鄉(xiāng)村汲取需要的資源。而且在實踐中，這兩者又是相互聯(lián)系在一起的。在上世紀上八九十年代，政府要在村莊收取各種稅費和執(zhí)行計劃生育政策。要完成這兩個任務又要不產(chǎn)生社會矛盾、沖突，僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至縣政府是不夠的，還需要依靠村支兩委。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著“權(quán)小、責大、能力弱”的問題，抓計劃生育和收稅費都是硬性任務，特別是計劃生育工作，做不好，具有一票否決的后果，因此只得想辦法讓村干部聽令于自己，其手段和機制就是行政化。當然，進入新世紀后，特別是農(nóng)村稅費取消之后，按道理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負擔應該減輕了，干群關(guān)系應該得到改善，事實上并不如此。另外，新的任務和需求進一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更積極地強化村委會的行政化：一是經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)造財政收入的沖動；二是公共服務均等化。

各級政府都負有經(jīng)濟建設(shè)的重任，尤其是地方政府把經(jīng)濟建設(shè)作為工作重心來抓，這一方面是因為經(jīng)濟建設(shè)成為政績考核的關(guān)鍵，另一方面是因為經(jīng)濟建設(shè)與政府財政收入緊密關(guān)聯(lián)。在經(jīng)濟建設(shè)中，招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)是最主要方式，它們至少要涉及到向農(nóng)村征地，由此往往是各級地方政府出面，依靠村干部強征農(nóng)民的土地，有些地方政府視村干部在征地中的表現(xiàn)給予相應的政治地位和經(jīng)濟好處，因此使得村委會更像政府的助手，而不是村民的代表，從而產(chǎn)生村干部與村民的矛盾和緊張，進一步強化了村民對村干部的“官”的身份的認同和印象。與此同時，進入新世紀以來，國家開始增加對農(nóng)村公共服務的投入和配置，那么由誰來辦理公共服務呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前還不足以承擔起農(nóng)村公共服務的供給、生產(chǎn)和傳遞，其“能力弱”的問題就突出地表現(xiàn)出來了。比如，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職的民政員、社保員等，都是由其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼職的，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了司法所，但是存在“有所無人”或者“有所長沒有所員”情況。在這樣的情況下，農(nóng)村的民政事業(yè)、社保事業(yè)以及司法普及等問題顯然是做不好的。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實現(xiàn)更加依賴村委會、村支部，反過來總想把它們變成自己的下屬或代理人，“行政化”由此得以展開。