村支兩委“行政化”，確實(shí)彌補(bǔ)了政府在村莊行動能力不足的問題，解決了村莊干部的報酬問題以及村莊一些公共設(shè)施問題，但是，也帶來了一些難題和困境。首先是村委會的角色定位困境，尤其是當(dāng)政府與村民在利益上產(chǎn)生沖突的時候，村委會就陷入了角色困境，往往會導(dǎo)致村委會與村民的矛盾沖突和干群關(guān)系緊張，村干部往往會被視為政府的代理人。與此同時，“行政化”的村委會使得村委會和村干部成為政府資源在村莊的配置者，享有很大的權(quán)力，這也往往使得村干部在資源配置上產(chǎn)生問題，甚至出現(xiàn)村干部以權(quán)謀私和其他腐敗問題，“村官巨貪”不是個別現(xiàn)象。其次，村委會由于缺乏職能的專業(yè)化和執(zhí)法權(quán)，因此在代理政府職能的時候沒有能力有效地幫助提供公共服務(wù)。比如村干部在幫助政府做臺帳的時候往往都是很粗糙的、很不專業(yè)的；他們也不能就地幫助政府為村民辦理各種便民手續(xù)。另一個挑戰(zhàn)來自最近幾年各地推行的撤村并村。許多行政村是由原來的多個行政村合并過來的，行政村的面積和人口翻番擴(kuò)大，村莊由原來的熟人社會變成陌生社會或者半熟人社會，村民之間不熟悉，村民對一些村干部不熟悉，由此，村支兩委“懸浮”起來，與村民的聯(lián)系遠(yuǎn)不如以前了，變得科層化、形式化，與此相關(guān)的是由于行政村內(nèi)部的各個自然村或村民小組之間存在著利益差異而引發(fā)各種矛盾，從而降低了行政村委會的整合和辦事能力。

“行政化”對鄉(xiāng)村其他社會主體參與社會治理也帶來一些重要的影響。村民自治按規(guī)定僅僅限于村委會的產(chǎn)生和運(yùn)行上，不包括其他領(lǐng)域的自治，但是，“行政化”使村委會重拾人民公社時代的大隊(duì)全能職能，從而制約了鄉(xiāng)村其他社會組織的發(fā)展和建設(shè)。也就是說，鄉(xiāng)村社會組織都是在“村莊自治”框架內(nèi)建設(shè)和發(fā)展，表現(xiàn)為：第一，幾乎各種社會組織（比如調(diào)解組織、文化娛樂組織、老人組織等）都掛在村委會名下，隸屬于村委會，而不是與村委會具有平等地位。第二，政府支持農(nóng)村社會組織的資源都是通過村支兩委來配置的，賦予了村支兩委左右其他社會組織建設(shè)和發(fā)展的權(quán)力。第三，由此，村干部就有更多的機(jī)會和權(quán)力去參與社會組織的發(fā)展。比如目前不少農(nóng)業(yè)合作組織都是由村干部牽頭組建和興辦的，而農(nóng)業(yè)合作組織是可以享受許多政策優(yōu)惠的，這也使得村干部因具有分配的權(quán)力從而分享到一些政策的好處，損害了政策的公平，導(dǎo)致其他村民的不滿。

由于“行政化”后，鄉(xiāng)村社會治理過度地倚重于村支兩委的作用，雖然在少數(shù)村莊，由于村干部的能力強(qiáng)勢以及對村莊的責(zé)任感，帶來村莊的發(fā)展和村民的富裕，但是在大部分村莊，或者村干部沒有那么強(qiáng)大的能力，或者沒有共同發(fā)展的責(zé)任感，因此，行政化不但沒有帶動村莊整體的發(fā)展，反而制約了其他社會主體的發(fā)育，限制了村民在社會治理中的參與，從而降低了村民對村莊公共事務(wù)的關(guān)注，轉(zhuǎn)而只關(guān)注于自己的利益，由此加劇了鄉(xiāng)村社會的原子化和個體化。當(dāng)然不少村莊有大量人口外出務(wù)工經(jīng)商，城市化和非農(nóng)化也導(dǎo)致村莊社會的原子化和個體化。這樣的原子化和個體化，顯然是不利于鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和進(jìn)步的，對鄉(xiāng)村社會治理也構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

尋求鄉(xiāng)村社會治理的創(chuàng)新

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新，至少要面對和解決三個問題：政府公共服務(wù)和政府治理在鄉(xiāng)村得到更好的實(shí)現(xiàn)；村莊自治得到更好的落實(shí)；社會自治和平等參與有更大的空間和機(jī)會，以激發(fā)村民的日常參與和合作，提升社會團(tuán)結(jié)，減緩社會原子化和個體化。這里有必要對政府治理、村莊自治和社會自治這三個概念作一點(diǎn)簡要的說明：政府治理是指政府在鄉(xiāng)村履行職責(zé)，其中最重要的職責(zé)是提供公共服務(wù)；村莊自治就是指當(dāng)前實(shí)施的村委會選舉及村務(wù)運(yùn)行；社會自治就是在政府治理、村莊自治之外由村民自己組織和運(yùn)行生活的狀況。它們實(shí)際上就是鄉(xiāng)村社會治理的三方面，彼此有聯(lián)系也有區(qū)別，但是，在現(xiàn)實(shí)中它們往往被混同在一起，出現(xiàn)村莊自治“行政化”、政府治理“不足化”、社會自治“村治化”等問題。為解決這些問題，一些地方政府在鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新方面進(jìn)行一些探索性實(shí)踐，為我們進(jìn)一步探討鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的未來方向、路徑和條件，提供了重要的思考依據(jù)。

“議行分離”就是旨在解決“行政化”問題的實(shí)踐之一。其具體做法是，政府在社區(qū)或村莊設(shè)立工作站，將原來政府交給居委會或村委會的工作轉(zhuǎn)給工作站，居委會和村委會回歸本位，專注于自治事務(wù)，發(fā)動居民參與社區(qū)或村莊公共事務(wù)和公益活動。但是，在實(shí)踐中，“議行分離”碰到一定的困難，效果并不好。在城市社區(qū)，雖然將工作站與社區(qū)居委會分離，但是多了一套人馬，而且絕大部分社區(qū)都是由書記擔(dān)任工作站站長，實(shí)際上還是交叉任職；在農(nóng)村，工作站的成員基本上都是村兩委成員。因此，在城市社區(qū)，出現(xiàn)工作站與社區(qū)居委會扯皮的事情，而在村莊，根本上沒有做到真正的“議行分離”。顯然，這項(xiàng)改革并不成功。“議行分離”的改革思路是對的，體現(xiàn)了政社分開，而且也說明在社區(qū)和村落層面需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)政府治理，但是，由于社區(qū)和村莊自治經(jīng)過長期的“行政化”而難以“去行政化”，而基層行政事務(wù)沒有找到較好的其他機(jī)制去落實(shí)，就造成了這種不成功狀況。

另一種改革嘗試是“政社互動”，與“議行分離”做法相似的是將政府治理與社會治理分開，但不同的是還要實(shí)現(xiàn)政府與村落和社區(qū)的合作。政社互動是指政府對以前交給社區(qū)居委會和村委會的工作進(jìn)行清理，列出清單，分為兩類，其中一類必須交給社區(qū)居委會和村委會去做，政府向它們購買，另一類是不需要交給社區(qū)居委會和村委會做的工作，社區(qū)居委會和村委會就可以拒絕承擔(dān)，除非政府付費(fèi)。這項(xiàng)改革的理念是，村委會和社區(qū)居委會不是政府的下屬單位，而是與政府平等的主體，政府不能強(qiáng)制要求它們做這做那，它們有權(quán)拒絕政府的要求。其目的在于：一是落實(shí)社區(qū)和行政村治理“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定；二是改變村委會和社區(qū)居委會與政府的“隸屬關(guān)系”，使其變?yōu)槠降鹊暮献麝P(guān)系；三是提升村委會和社區(qū)居委會的自治水平和能力，調(diào)動居民或村民公共參與的積極性。

縱使改革設(shè)想和思路很合理、很科學(xué)，也必須要有相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)條件。首先，“政社互動”的前提是政府與村委會和社區(qū)居委會是真正的平等關(guān)系，它們之間可以進(jìn)行討價還價，如果居委會和村委會覺得價格不合理，可以退出購買。但是，事實(shí)并不如此。目前還沒有形成由市場決定公共服務(wù)價格的機(jī)制，目前公共服務(wù)價格還是由政府說了算。這一點(diǎn)與改革前是一樣的。調(diào)查表明，政府通過購買方式向村委會和居委會提供的費(fèi)用與改革前給它們的經(jīng)費(fèi)沒有什么差別。當(dāng)然，比改革前有進(jìn)步的是，現(xiàn)在村委會和居委會承接的公共服務(wù)量少了一些，也不會無限制地為政府各部門去做事，原因在于政府通過清單對各部門向村委會和居委會攤派任務(wù)進(jìn)行了限制，同時，村委會和居委會可以根據(jù)自己的需求增加工作人員，不像以前那樣受限制。但是，它們依舊沒有更多的興趣和精力去從事村莊自治和社區(qū)自治活動。

還有一種改革做法是，政府引進(jìn)協(xié)商民主方法，用公共資源撬動村莊自治。在大部分村莊，除了村委會選舉外，村民參與村莊公共事務(wù)的治理幾乎流于形式，沒有實(shí)質(zhì)舉措，相反，由于一些村委會選舉衍生出來的賄選、暴力以及派系紛爭，在一定程度上損害了基層民主建設(shè)，由此阻礙了村莊治理的改善。有的地方在村莊構(gòu)建“議事會”制度，具體做法是政府每年給每個行政村一筆財政經(jīng)費(fèi)，由“議事會”決定其用途，而議事會則由村民代表、有威望人士（包括村里的老干部、退休人士）以及其他人士構(gòu)成，他們當(dāng)然是經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生的。原有的村民代表會議之所以不能召開，在很大程度上是由于不少村民代表外出務(wù)工經(jīng)商，不經(jīng)常參加會議，因此，村“議事會”取代了村民代表會議，成為村莊治理的常設(shè)公共事務(wù)決策機(jī)構(gòu)，而村委會則成了執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村黨支部（或黨委）則是召集和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這三者形成了既合作又相互監(jiān)督的村治關(guān)系。政府則向它們提供了一些公共經(jīng)費(fèi)，由這三者負(fù)責(zé)生產(chǎn)部分公共服務(wù)，以解決政府治理職責(zé)不足的問題。在這項(xiàng)改革中，有兩點(diǎn)做法對其他地方有一定的借鑒價值：第一，政府在治理上改變了過去的項(xiàng)目制，采用了經(jīng)費(fèi)制，即把經(jīng)費(fèi)交給村莊，由村莊自己決定經(jīng)費(fèi)的用途，當(dāng)然政府對經(jīng)費(fèi)用途作出了嚴(yán)格的規(guī)定和監(jiān)督。第二，村莊自治結(jié)構(gòu)有了明顯的重構(gòu)，即形成了村委會、村支部和議事會三方合作與監(jiān)督關(guān)系，議事會有決策權(quán)但沒執(zhí)行權(quán)，村委會沒有決策權(quán)但有執(zhí)行權(quán)，而村黨組織則有主持和監(jiān)督權(quán)，但沒有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。這樣的框架基本上能將政府的公共服務(wù)與村民的需求和對公共事務(wù)的參與進(jìn)行一定的連接。但是，由于沒有根本性的制度改革，這一改革并不能有效地解決村治“行政化”問題，并潛藏著這樣一些風(fēng)險：首先，政府行為沒有強(qiáng)有力的制度性保證，政府的換屆是否會改變其行為，這是一個沒有得到肯定答案的問題；其次，議事會成員的產(chǎn)生以及合法性也沒有制度性保障，議事會確實(shí)不同于村民代表會，尚無法律地位，而且，究竟誰可以成為議事會成員，也沒有明確的、透明的、合理的程序。