20世紀80年代以來，我國工業(yè)化和城市化進程全面加快，人口流動日益活躍。據(jù)統(tǒng)計，2011年全國流動人口達到2.3億人，占全國總?cè)丝诘?7%左右。①其中，大量人口從農(nóng)村流向城市，流動人口管理問題日益突出，已成為我國城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要問題之一。

長期以來，以戶籍制度為基礎(chǔ)，建立了一整套流動人口城鄉(xiāng)分割的管理體制，從而引發(fā)了流動人口管理及其服務(wù)的問題。近年來，圍繞著服務(wù)型政府的建設(shè)，中央政府明確提出“2020年基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”，并把它作為全面建成小康社會的主要目標之一，因而，基本公共服務(wù)均等化已從基本理念上升為國家實踐。另一方面，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要讓農(nóng)民進城“進得來、留得下、有尊嚴”。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何突破戶籍管理制度，基于目前所開展的居住證制度、積分入戶制度和人口登記制度的探索，在流動人口的管理和服務(wù)之間重建制度安排，是本文關(guān)注的主要問題。

從已有文獻來看，主流觀念認為，戶籍制度對流動人口的服務(wù)起了排斥作用。擁有城市戶口就意味著能夠得到教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等服務(wù)的承諾，也正是由于戶口的含金量較高，其戶籍管制也更為嚴格，因此城市戶籍制度改革的激勵也就相對不足。②大多數(shù)學者提出了在戶籍基礎(chǔ)上的“剝離式改革”，認為深化改革的關(guān)鍵在于把掛靠在戶口之上的教育、醫(yī)療、社會保障等諸多服務(wù)進行剝離。③提出城市落戶改革的本質(zhì)是決策者放棄以限制人口自由遷移的權(quán)利及其相關(guān)的社會福利來實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的工具性目標，將農(nóng)村進城人口的權(quán)利保障及其正義性置于政策目標中的優(yōu)先地位。④

本文研究遵循戶籍制度與社會服務(wù)“剝離式”改革路徑，同時試圖在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，基于目前各地方的實踐探索，從社會服務(wù)國民待遇的理念出發(fā)，嘗試為流動人口提供不同的“社會服務(wù)包”，從而提出我國流動人口管理與服務(wù)的過渡性解決方案。

城市流動人口管理與服務(wù)的多樣性探索

近年來，為了適應(yīng)大量流動人口的管理和服務(wù)的挑戰(zhàn)，根據(jù)各自情況和發(fā)展需求進行各種探索，我國許多城市建立起了多元化的流動人口的管理體制。在城市發(fā)展中，不同規(guī)模城市中流動人口數(shù)量相差懸殊，所面臨流動人口的管理問題也不盡相同。因此，在不同類型和規(guī)模的城市中，戶籍制度、居住證制度、積分入戶制度和人口登記制度都有可能選擇性使用，加上這些管理制度的組合，形成了多樣性的流動人口管理模式。目前，我國形成了城市流動人口管理的三大模式：一是以北京為代表的“戶居分治”模式；二是以成都為代表的“城鄉(xiāng)一體”模式；三是以上海、東莞、張家港等為代表的“多段聯(lián)通”模式。其中，多段聯(lián)通是遵循戶籍制度與社會服務(wù)“剝離式”改革路徑，并導(dǎo)入居住證和積分制，實現(xiàn)了流動人口管理與服務(wù)的新探索。

流動人口管理與服務(wù)的上海探索。首先，流動人口憑居住證享受全面、細致、人性化社會服務(wù)。上海市實施居住證制度后，來滬人員通過申領(lǐng)居住證，可以享有社會保險、教育培訓、計劃生育、衛(wèi)生防疫等多項權(quán)利和待遇。同時，為解決流動人口在上海勞動力市場上面臨的困難和問題，如勞動技能和文化素質(zhì)低下、勞動權(quán)益得不到保障等，上海市采取了多項措施以提高來滬人員職業(yè)技能，保護他們合法的勞動權(quán)益。上海市還探索來滬人員子女接受義務(wù)教育的有效途徑，即“以來滬人員所在地政府管理為主，以全日制公辦中小學就學為主”。同時，建立來滬人員計劃生育和公共衛(wèi)生服務(wù)制度，為其提供優(yōu)生優(yōu)育、避孕節(jié)育、預(yù)防艾滋病等生殖保健的管理與服務(wù)。

其次，實現(xiàn)了居住證與戶籍的銜接?！渡虾Ｊ芯幼∽C暫行規(guī)定》第27條規(guī)定：居住證的持有人符合一定條件的，可以申請轉(zhuǎn)辦本市常住戶口。居住證制度作為來滬人員申辦落戶的一項過渡政策，從試點到全面推進實施已有7年。2009年2月，上海市政府推出了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，該辦法引入“權(quán)利與義務(wù)相對等”的設(shè)計思路，規(guī)定了申辦條件和激勵條件。申辦條件主要包括穩(wěn)定居住就業(yè)、參加社保、依法納稅、能力水平、誠信記錄等內(nèi)容，激勵條件主要強調(diào)能力業(yè)績和貢獻。但申辦條件設(shè)置較為嚴格，如關(guān)于參加城鎮(zhèn)社會保險、專業(yè)技術(shù)職務(wù)等規(guī)定基本把適用人群定位在人才類居住證持有者，政策凸顯出來的仍然是“控制人口，不控制人才”的調(diào)控目標。

最后，將積分權(quán)益制運用到居住證制度。上海從2013年7月開始，實施居住證管理的積分權(quán)益制辦法。具體而言，就是按照“權(quán)利與義務(wù)對等”的原則，根據(jù)當?shù)厝瞬判枨蠛统鞘谐休d力，綜合考慮所有外來人口在城市的連續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、就業(yè)行業(yè)和崗位、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀守法等情況進行積分登記。積分指標體系由基礎(chǔ)指標、加分指標、減分指標等組成，積分累積到一定分值后，即能夠享受該城市相應(yīng)的社會服務(wù)。