財(cái)政能力分析視角拓展：財(cái)政資源與財(cái)政制度

能力是指相對(duì)于完成某種活動(dòng)所需具備的基本素質(zhì)，例如執(zhí)政能力、創(chuàng)新能力、競爭能力等。這可以體現(xiàn)在個(gè)體身上，也可反映在集體行為方面，如一個(gè)國家、一級(jí)政府、一個(gè)企業(yè)等等。財(cái)政能力是指一級(jí)政府在財(cái)政資源方面的運(yùn)籌能力，包括財(cái)政資源的汲取、配置和使用，以及其整個(gè)過程中的組織與協(xié)調(diào)。換言之，財(cái)政能力是指財(cái)政資源與財(cái)政制度綜合作用所表現(xiàn)出來的一種結(jié)果。

財(cái)政能力函數(shù)可以簡單表示為P=f（x，y），其中P表示財(cái)政能力，x表示財(cái)政資源（包括存量與流量），y表示財(cái)政制度（一級(jí)政府權(quán)限內(nèi)的財(cái)政制度）。其含義是財(cái)政能力的大小取決于財(cái)政資源與財(cái)政制度的組合關(guān)系。當(dāng)制度不斷完善時(shí)，財(cái)政能力相應(yīng)地也不斷提高，財(cái)政能力曲線上升；但當(dāng)財(cái)政制度改進(jìn)停滯不前時(shí)，即使不斷擴(kuò)大財(cái)政資源，財(cái)政能力也難以發(fā)揮出來。當(dāng)然，沒有相應(yīng)的財(cái)力，單純的制度改進(jìn)也難以提升財(cái)政能力。同時(shí)，合適的制度也意味著會(huì)有相應(yīng)的財(cái)政資源被汲取，并得到良好的配置和使用。而在現(xiàn)實(shí)中，地方往往更重視財(cái)力，忽略了財(cái)政制度的功能作用。

這里的財(cái)政制度是廣義的，凡是與財(cái)政資源有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)定等各類顯性規(guī)則都包含在這個(gè)概念之中，但也不可忽視財(cái)政分配中各種隱性的潛規(guī)則，如“跑部錢進(jìn)”。財(cái)政資源與財(cái)政制度之間的相互作用是非線性的，即財(cái)政能力函數(shù)是一個(gè)非線性函數(shù)。當(dāng)然，具體的函數(shù)形式是不同的，存在區(qū)域差異和層級(jí)差異。

財(cái)政資源包括財(cái)政收入和能帶來收入的各類資產(chǎn)、資源。較之于“財(cái)政收入”的概念，用“財(cái)政資源”能帶給我們一個(gè)更寬廣的分析視角，突破了僅僅局限于收支流量的分析。

在更一般的意義上，財(cái)政制度表示一種規(guī)則。合理的規(guī)則可以物盡其用，每一分錢都發(fā)揮出應(yīng)有效用。相對(duì)資源而言，制度具有放大或縮小的作用，構(gòu)成不可或缺的能力要素。

以往的研究中，對(duì)財(cái)政的理解限于收支，往往把財(cái)政看成一個(gè)僅僅是拿錢的出納部門，無形之中限制了財(cái)政在國家治理過程中的基礎(chǔ)性和支撐性作用，同時(shí)也降低了政府的執(zhí)政能力。財(cái)政能力是質(zhì)與量的統(tǒng)一，擁有一定的財(cái)政資源是具備一定財(cái)政能力的必要條件，而良好的財(cái)政制度是具備一定財(cái)政能力的充分條件。在流行的轉(zhuǎn)移支付理論中，標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算僅僅是從財(cái)政資源（而且只是從流量）出發(fā)的，完全忽略了制度因素對(duì)一級(jí)財(cái)政能力的影響。這是一個(gè)嚴(yán)重缺陷，會(huì)導(dǎo)致無法準(zhǔn)確評(píng)估地方財(cái)政能力，如地方財(cái)力緊張與地方財(cái)政制度的不完善密切相關(guān)，不完全是財(cái)力問題。