地方政府財政能力評估的基本思路

地方財政能力指標(biāo)體系

財政能力的發(fā)揮或大小，最終表現(xiàn)為一系列可觀察的政治、經(jīng)濟(jì)、社會活動之中，并以這些活動的完成程度來衡量。從地方治理來分析，財政是為實(shí)現(xiàn)政府職能服務(wù)的，具體表現(xiàn)在確保地方社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)部財政平衡以及應(yīng)對突發(fā)公共事件等方面。由此也相應(yīng)地形成四大財政能力。

確保社會和諧穩(wěn)定的能力。從社會層面看，一是保證基本生存條件；二是這種基本保障的可持續(xù)能力；三是確保貧富差距在大眾可接受的范圍之內(nèi)。這些是社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)，可用在當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)下的保障率指標(biāo)來衡量，也可用結(jié)果指標(biāo)反映，如人類發(fā)展指數(shù)中的營養(yǎng)不良率、人均壽命、就醫(yī)率、入學(xué)率等。

從文化、精神層面看，包括基本的社會道德水準(zhǔn)，基本的社會誠信，基本的文化知識，基本的信仰和族群融合程度。這取決于政府在教育、文化建設(shè)方面的能力?？捎米迦喝诤下省⒉煌瑢W(xué)歷人口比率、社會誠信度等結(jié)果指標(biāo)，也可用政府投入的比率等中介指標(biāo)來反映。

從公共治理來看，一是政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是基層政府能否及時化解社會矛盾，有效打擊犯罪，維護(hù)社會治安；二是政府的服務(wù)能力、管理能力和與民眾溝通能力；三是公眾對公共機(jī)構(gòu)的基本信任。這與政府行政成本的支付能力密切相關(guān)，可以用政府經(jīng)費(fèi)的保障面和保障率、犯罪率及其變化、信任度等指標(biāo)來反映。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的能力。一是公共投資能力，包括籌資能力、投向的判斷與決策、項目管理能力。如項目庫的建設(shè)、必要的決策程序等是必不可少的，最終看公共投資效率，可以使用公共投資的宏觀效果指標(biāo)和項目效果指標(biāo)。

二是構(gòu)建公平競爭環(huán)境的能力，包括稅收、收費(fèi)的有序、規(guī)范和公平，政府購買性支出的透明、規(guī)范和公平，創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新者有良好的成長環(huán)境等。這是制度因素，其指標(biāo)可用收費(fèi)的法治化程度、預(yù)算的透明度指數(shù)等，也可用民間投資增長率、利潤率、民營企業(yè)的增長率和就業(yè)率來間接反映。

三是調(diào)動、引導(dǎo)社會資源的能力（資源動員能力），如貼息、擔(dān)保、優(yōu)惠、引導(dǎo)性投資、激勵性補(bǔ)貼、補(bǔ)償?shù)仁侄?。它是在一定的?zhàn)略規(guī)劃和政策目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)的。其反饋指標(biāo)為這些政策手段的運(yùn)用是否符合預(yù)定的目標(biāo)，可用這類政策的創(chuàng)新率、民間資金的“擠入率”（擠入效應(yīng)）和結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度等指標(biāo)來反映。

保障?。▍^(qū)）內(nèi)財政平衡的能力。除了全國性的財政不平衡，?。▍^(qū)）內(nèi)的不平衡程度在東、中、西部也都普遍存在。這種能力建設(shè)包括兩個方面：一是解決橫向不平衡問題。?。▍^(qū)）內(nèi)各地（縣），之間差距和差異，在財政上主要表現(xiàn)為財力差距，結(jié)果上表現(xiàn)為基本公共服務(wù)的差距。按照基本公共服務(wù)的定義，可以用各類中介指標(biāo)（財力水平）和結(jié)果指標(biāo)（基本公共服務(wù)）衡量這種差距；二是解決縱向不平衡問題，即省、市、縣、鄉(xiāng)之間事權(quán)、財權(quán)、財力之間的匹配不均衡。在事權(quán)既定的條件下，主要表現(xiàn)為財權(quán)或者財力的不平衡。在財權(quán)既定的條件下，則是事權(quán)或者財力的不平衡。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，主要是通過財力的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)縱向平衡。衡量縱向不平衡的指標(biāo)包括下一級財政的赤字率、債務(wù)依存度、各種欠賬等。

有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急反應(yīng)能力。現(xiàn)代社會已經(jīng)步入風(fēng)險社會，各種突發(fā)公共事件發(fā)生的頻率較過去大大增加。缺乏這種應(yīng)急能力會使財政運(yùn)行經(jīng)常處于紊亂狀態(tài)。這方面的能力包括應(yīng)對突發(fā)公共事件的制度安排和財力準(zhǔn)備，如公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、工業(yè)和環(huán)境事故、社會騷亂、對地方重要金融機(jī)構(gòu)的救援等。衡量指標(biāo)包括中介指標(biāo)（如預(yù)備費(fèi)規(guī)模及其占GDP或公共支出比率、可動用的其他資源等）和結(jié)果指標(biāo)（如經(jīng)濟(jì)損失、死亡率的降低程度等）。

評估地方財政能力的三個層次

根據(jù)財政的基本職能目標(biāo)以及財政實(shí)踐運(yùn)行特征來看，評價地方財政能力應(yīng)從三個層面考慮：

一是應(yīng)具備的財政能力，或者說標(biāo)準(zhǔn)財政能力。從系統(tǒng)論來分析，各地財政能力都應(yīng)當(dāng)有一個最優(yōu)值，當(dāng)各地財政能力達(dá)到這個最優(yōu)值時，整個國家經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的功能達(dá)到最佳狀態(tài)。作為標(biāo)準(zhǔn)財政能力，它是系統(tǒng)要素相對于系統(tǒng)功能而言的，不是指時間維度上的未來應(yīng)當(dāng)達(dá)到的能力，更不是指制訂的目標(biāo)和規(guī)劃，類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的靜態(tài)一般均衡分析。根據(jù)“區(qū)域功能定位—政府職能結(jié)構(gòu)的特殊性—應(yīng)具備的財政能力”的基本邏輯關(guān)系，可以確定一個地方的標(biāo)準(zhǔn)財政能力，包括財政能力數(shù)值以及財政能力表現(xiàn)的基本排序。

二是現(xiàn)實(shí)財政能力。現(xiàn)實(shí)財政能力的表現(xiàn)可以從確保社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保證區(qū)內(nèi)財政平衡、應(yīng)急反應(yīng)這四個方面來描述。通過一系列的中介指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)，可以反映出財政在這四個方面的能力表現(xiàn)。影響現(xiàn)實(shí)財政能力的因素可以分為制度性和非制度性因素，前者包括外部制度性因素（中央對地方的財政制度安排）以及內(nèi)部制度性因素；后者包括經(jīng)濟(jì)、社會和自然三大類因素對地方財源、運(yùn)行成本等方面的影響?，F(xiàn)實(shí)財政能力的評估的關(guān)鍵是要找出制度因素的影響，即得出“制度系數(shù)”。制度本身不可量化，但可借助于一系列中介指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)來判斷制度的影響程度。

三是潛在財政能力。其含義是指通過地方政府的自身努力可以達(dá)到而沒有達(dá)到的財政能力水平，這包括“資源”和“制度”兩大能力要素的潛力和二者耦合關(guān)系改進(jìn)的潛力。在既定的經(jīng)濟(jì)總量下，自有財力的潛力來自兩方面：稅收收入潛力和非稅收入潛力。前者是指在既定稅收制度和分稅制體制下，地方政府通過提高征管水平和努力程度可以挖掘的稅收潛力；非稅收入潛力是指在既定的制度下通過加強(qiáng)非稅收入的管理來挖掘潛力。非稅收入制度在地方政府的權(quán)限范圍之內(nèi)，可以通過相應(yīng)的制度改進(jìn)來挖掘潛力。

優(yōu)化政府財力配置的潛力表現(xiàn)在政府運(yùn)用財力爭取四大能力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度方面的潛力，主要通過制度改進(jìn)來實(shí)現(xiàn)。這可從兩個層次來分析：一是政府財力在既定規(guī)模下的配置格局與地方政府職能結(jié)構(gòu)的要求吻合度，可以從一系列中介指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)來判斷這種吻合度的權(quán)重分布；二是具體分析每一項能力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并得出相應(yīng)的分值。綜合兩個層面的分析即可得出制度潛力系數(shù)。

簡要的地方財政能力模型

綜合前面的分析，我們可以通過構(gòu)建一個概念模型來進(jìn)一步分析地方財政能力狀況。在數(shù)據(jù)可獲得的情況下，概念模型可轉(zhuǎn)換為計量模型。該模型的要素有：應(yīng)具備的財政能力（P1）、現(xiàn)實(shí)財政能力（P2）和潛在財政能力（P3），因此會產(chǎn)生M1和M2兩個缺口。

M1表示應(yīng)具備財政能力與潛在財政能力之間的缺口（P1-P3），即經(jīng)過地方政府努力之后，依然存在的財政能力缺口。地方政府無力彌補(bǔ)這個能力缺口，只能靠中央政府來解決。其解決的辦法無非是將事權(quán)、財權(quán)與財力這三個體制要素進(jìn)行重新組合：如果事權(quán)劃分不變，則調(diào)整財權(quán)和財力；如果財權(quán)劃分不變，則調(diào)整事權(quán)和財力；如果財力分配格局不變，則只能是調(diào)整事權(quán)和財權(quán)。

M2表示潛在財政能力與現(xiàn)實(shí)財政能力之間的缺口（P3-P2），是地方政府應(yīng)該努力的方向。其解決的途徑和措施主要有：一是在地方既有的制度框架內(nèi)，通過財政資源整合來挖掘潛力；二是通過改革來完善各項制度，在更大的范圍內(nèi)來整合財政資源和提高能力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，使在全國定位所確定的地方治理目標(biāo)得以有效實(shí)現(xiàn)。

 （作者為財政部財政科學(xué)研究所黨委書記、所長）