鄉(xiāng)村社會(huì)治理是國家治理體系的重要組成部分，也是難度最大的領(lǐng)域。在中國，鄉(xiāng)村社會(huì)治理是一種復(fù)雜的現(xiàn)象，既有政府的管理，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村規(guī)民約；既有國家的介入，又有民間的參與。而且更復(fù)雜的是，鄉(xiāng)村社會(huì)治理受民主革命、社會(huì)主義革命以及改革開放等重大社會(huì)變革影響，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和體制急劇變遷的制約，呈現(xiàn)出變動(dòng)不居的動(dòng)態(tài)，并且這個(gè)過程遠(yuǎn)未結(jié)束。歷史是最好的教科書，研究新中國成立以來我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理的演變歷史，無疑對我們更好認(rèn)識國情和鄉(xiāng)村社會(huì)治理變化規(guī)律具有借鑒意義。

舊中國的鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)

清末以前的鄉(xiāng)紳階層治理格局

中國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國，在長達(dá)2000多年的封建社會(huì)里，高度中央集權(quán)、龐大的官僚集團(tuán)和體系，導(dǎo)致國家很難實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的直接統(tǒng)治，形成所謂的“政不下縣”，從而依靠士紳地主和宗族制度來對鄉(xiāng)村進(jìn)行治理。處于國家與農(nóng)民之間的鄉(xiāng)紳階層，代國家征收各種賦稅和攤派，負(fù)責(zé)管理地方的公共事務(wù)，這種地主士紳的統(tǒng)治往往還借助于族權(quán)。

在以科舉選任官僚的中央集權(quán)社會(huì)里，科舉制不僅為國家選拔了大量“知識精英”，也為鄉(xiāng)村培養(yǎng)了大量士紳。他們世代居于鄉(xiāng)村，既了解政治（政府），也熟悉地方情況。由于他們的生產(chǎn)、消費(fèi)來自于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和條件，他們世代形成的親戚鄰里關(guān)系以至于其身家性命也與地方息息相關(guān)，甚至還包括在地方實(shí)現(xiàn)更高層次的社會(huì)認(rèn)可和價(jià)值認(rèn)同。因此，除了“攤派”以外，這些士紳也愿意從他們收取的“地租”中拿出一部分，用于主辦地方事務(wù)，如辦教育、修道路、賑災(zāi)濟(jì)貧等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的形式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級正式的政權(quán)組織，是從清末“新政”開始的。1908年，清政府在“預(yù)備立憲”中頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)均為地方自治體。鄉(xiāng)設(shè)立議事會(huì)和鄉(xiāng)董，實(shí)行“議行分立”。由于這種新建立的鄉(xiāng)村基層政權(quán)承認(rèn)原有的鄉(xiāng)紳治理，國家并沒有將其“官僚化”即納入政府體系，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)仍然沒有改變。在辛亥革命以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治體制有所變化。1934年國民黨通過《改進(jìn)地方自治原則》，明確規(guī)定縣地方制度采用兩級制，即縣以及縣以下為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）。1939年又頒布了《縣各級組織綱要》，1941年頒布了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織條例》。根據(jù)一系列制度安排，鄉(xiāng)正式成為國家的基層政權(quán)。按照規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代表會(huì)議，為決策和議事機(jī)構(gòu)；另設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，為辦事機(jī)構(gòu)，其下又分設(shè)民政、警察、經(jīng)濟(jì)、文化四股。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所同時(shí)“受縣政府之監(jiān)督指導(dǎo)，辦理本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自治事宜，及執(zhí)行縣政府委辦事項(xiàng)”，其功能主要是編查戶口、整理財(cái)政、規(guī)定地價(jià)、設(shè)立學(xué)校、推行合作、辦理警衛(wèi)、“四權(quán)”（選舉權(quán)、被選舉權(quán)、監(jiān)察權(quán)、罷免權(quán)）訓(xùn)練、推進(jìn)衛(wèi)生、實(shí)行造產(chǎn)、開辟交通、實(shí)行救恤等。

由此可見，國民黨政府是試圖強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層政權(quán)，由此達(dá)到穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序、推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的目的。但是，與這種在農(nóng)村建立“政府主導(dǎo)型”辦事機(jī)構(gòu)和職責(zé)相匹配的密切相關(guān)的兩個(gè)基本常項(xiàng)，即上述龐大職責(zé)（事權(quán)）所需要解決的財(cái)權(quán)（經(jīng)費(fèi)）和干部隊(duì)伍建設(shè)兩大關(guān)鍵事項(xiàng)，國民黨卻沒有解決。

在辦事經(jīng)費(fèi)方面，國民黨政府由于軍費(fèi)開支浩大，又要著力發(fā)展國營經(jīng)濟(jì)，受到戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)落后的制約，財(cái)政收入入不敷出，不僅不能給農(nóng)村基層政權(quán)提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還要從經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村提取大量的苛捐雜稅。因此，對作為“事權(quán)”龐大的農(nóng)村基層政權(quán)來說，就只有兩個(gè)選擇：該辦的事情不辦，如教育、衛(wèi)生、道路、救濟(jì)等；利用權(quán)力，在替上級政府征收糧款和雜費(fèi)時(shí)趁機(jī)“搭車”，斂取錢財(cái)。由于基層政權(quán)“事權(quán)”擴(kuò)大所導(dǎo)致的財(cái)政支出增加負(fù)擔(dān)都轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至超過了封建社會(huì)，農(nóng)民不僅沒有享受到好處，反而日益貧困。

“政府主導(dǎo)”引發(fā)的兩個(gè)問題

在農(nóng)村政權(quán)的干部隊(duì)伍建設(shè)方面，國民黨政府同樣是非常失敗的。如前所述，封建社會(huì)依靠鄉(xiāng)紳和宗法維持了對鄉(xiāng)村的有效治理，但是，這種通過鄉(xiāng)紳和宗法治理農(nóng)村的局面在鴉片戰(zhàn)爭以后被打破了。隨著工業(yè)化、市場化和城市化的推進(jìn)，不僅農(nóng)業(yè)成為收益低的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村生活條件越來越落后于城市，而且在新興知識的學(xué)習(xí)、有用信息的集散方面，鄉(xiāng)村也遠(yuǎn)不能與城市相比（特別是科舉制的廢除），于是傳統(tǒng)的居于鄉(xiāng)村的“耕讀之家”，開始轉(zhuǎn)業(yè)和流向城市。19世紀(jì)末，隨著新興產(chǎn)業(yè)和新式學(xué)堂的興起，以產(chǎn)品和資金流向城市（包括外國）為主要特征的城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展為鄉(xiāng)村精英大規(guī)模向城市流動(dòng)，導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和人才枯竭。

農(nóng)村知識精英的大量流失與農(nóng)村管理依然延續(xù)著傳統(tǒng)的“士紳治理”之間的矛盾，加重了鄉(xiāng)村治理的難度：一是“現(xiàn)代化”和“政府主導(dǎo)型”導(dǎo)致的鄉(xiāng)村事務(wù)繁多，專業(yè)人才和財(cái)力不足；二是政治腐敗和戰(zhàn)亂頻仍，上級政府、軍閥橫征暴斂，使征糧、征兵成為鄉(xiāng)村政權(quán)的主要任務(wù)，這使得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管理人員無法維護(hù)地方正當(dāng)利益，無力承擔(dān)鄉(xiāng)村政權(quán)的基本職能。在這種情況下，農(nóng)村出現(xiàn)了所謂“土劣化”傾向。即要執(zhí)行和完成上級政府的任務(wù)，必須超限度地搜刮農(nóng)民，走向民眾對立面。因此，鄉(xiāng)紳中精英越來越少，土豪劣紳越來越多；對于鄉(xiāng)村治理，“好人不能干，壞人爭著干”，出現(xiàn)美國學(xué)者杜贊奇所說的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”不斷取代“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”的現(xiàn)象。這種趨勢從清末到新中國成立前，愈演愈烈。