財(cái)稅體制是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要突破點(diǎn)。財(cái)稅體制改革因此成為2014年以來(lái)改革的重頭戲。
黨的十八屆三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障，要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。這一論述為財(cái)稅體制改革指明了方向。2014年3月的政府工作報(bào)告，又提出要在財(cái)稅領(lǐng)域取得改革新突破。2014年6月30日，中央政治局審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，確定了深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)。財(cái)稅體制改革的時(shí)間表為：2016 年基本完成財(cái)稅改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定，細(xì)化全口徑預(yù)算管理制度，引領(lǐng)新一輪財(cái)稅體制改革。2014年10月8日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，具體布置預(yù)算制度改革。這些都說(shuō)明新的一輪財(cái)稅體制改革正在逐步展開(kāi)，它主要體現(xiàn)在以下四方面。
以“公開(kāi)、透明”為核心的預(yù)算管理制度變革
預(yù)算制度變革主要內(nèi)容包括：第一，完善政府預(yù)算體系，積極推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)。建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入支出全部納入預(yù)算管理。完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)；第二，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；第三，加強(qiáng)稅收征管和非稅收管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；第四，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金管理；第五，做好預(yù)算執(zhí)行工作，規(guī)范國(guó)庫(kù)資金管理，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度；第六，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和分類(lèi)管理。嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及化解機(jī)制，構(gòu)建考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。
以“營(yíng)改增”為重點(diǎn)的稅收制度改革
稅制改革的目標(biāo)是建立“有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系”。稅制改革的重點(diǎn)包括六大稅種：一是增值稅改革。“營(yíng)改增”是這次稅制改革的重頭戲。將“營(yíng)改增”試點(diǎn)擴(kuò)大到鐵路運(yùn)輸、郵政服務(wù)、電信等行業(yè)。“十二五”期間全面完成“營(yíng)改增”改革目標(biāo)，廢止?fàn)I業(yè)稅制度，適時(shí)完成增值稅立法；二是完善消費(fèi)稅改革。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，將一些資源類(lèi)產(chǎn)品和高檔消費(fèi)品納入征收范圍，進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。通過(guò)改革將消費(fèi)稅的可行部分推到零售環(huán)節(jié)，消費(fèi)稅變?yōu)榈胤蕉?，可以增?ldquo;營(yíng)改增”后的地方稅收；三是煤炭資源稅改革。將過(guò)去的從量計(jì)稅改為從價(jià)計(jì)稅，增加稅收調(diào)節(jié)功能，并逐漸推廣到水流、森林、草原、灘涂等自然空間；四是建立環(huán)境保護(hù)稅。將現(xiàn)行排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，以稅收促環(huán)保；五是加快房地產(chǎn)稅立法。不同于房產(chǎn)稅主要針對(duì)房產(chǎn)保有計(jì)稅，房地產(chǎn)稅的計(jì)稅將主要針對(duì)土地使用權(quán)，涵蓋開(kāi)發(fā)、流通、保有環(huán)節(jié)。國(guó)家將在廣東省試點(diǎn)基礎(chǔ)上修改稅法，為全面推開(kāi)房地產(chǎn)稅征收提供法律依據(jù)；六是逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。此外，國(guó)務(wù)院還提高了中、小微企業(yè)的稅收起征點(diǎn)，從而放活了中小企業(yè)，增加了就業(yè)人數(shù)。
以調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性為目標(biāo)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分
財(cái)稅體制改革方案關(guān)于中央和地方收入劃分的基本前提是，保持中央與地方收入格局大體不變。在明確中央和地方支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，認(rèn)真清理現(xiàn)行配套政策，對(duì)屬于中央承擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，一律不得要求地方安排配套資金；對(duì)屬于中央和地方共同分擔(dān)的事項(xiàng)，按分擔(dān)數(shù)額安排資金。但是中央和地方政府之間的事權(quán)劃分仍有待進(jìn)一步地細(xì)化和明晰。
財(cái)稅體制的變革邏輯
2014年展開(kāi)的財(cái)稅體制變革是政府治理現(xiàn)代化的重要組成部分，其制度設(shè)計(jì)的著力點(diǎn)主要有三個(gè)：
一是打造透明政府的有力措施。中國(guó)政府在預(yù)算公開(kāi)方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，2009年首次公開(kāi)中央一般公共預(yù)算4張表格，2014年則公開(kāi)了11張表格；2010年中央部門(mén)有75個(gè)部門(mén)公開(kāi)了部門(mén)預(yù)算，2014年則上升至99個(gè)；公布“三公”經(jīng)費(fèi)的中央部門(mén)達(dá)100個(gè)。新的預(yù)算管理制度在公開(kāi)方面又向前邁了一大步，規(guī)定政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開(kāi)到功能分類(lèi)的項(xiàng)級(jí)科目，提出加大“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)力度，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，除涉密信息外，所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開(kāi)。
二是消除“土地財(cái)政”的必然選擇。“土地財(cái)政”使地方政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商有了合謀的利益基礎(chǔ)。在土地轉(zhuǎn)讓、拆遷改造過(guò)程中，政府很難成為客觀的第三方。與土地出讓、拆遷相關(guān)的群體性事件往往與“土地財(cái)政”有著直接關(guān)系。近兩年房地產(chǎn)市場(chǎng)的低迷，使地方政府的收入難以再依靠“土地財(cái)政”，特別是對(duì)于一些債臺(tái)高筑的地方政府來(lái)講，“土地財(cái)政”所帶來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)更是迫在眉睫。財(cái)稅體制改革推出房地產(chǎn)稅，為地方政府的財(cái)政收入提供了一個(gè)可靠的稅源，大幅度減輕了對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，同時(shí)也回避了關(guān)于房產(chǎn)稅的爭(zhēng)議，但因牽涉到土地使用權(quán)的界定，相關(guān)稅收法規(guī)的修改將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。
三是理順中央與地方府際關(guān)系的關(guān)鍵。中央與地方政府之間的關(guān)系是政府職能變革的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放是本屆政府改革的基本邏輯，未來(lái)的趨勢(shì)必然是基層政府將承擔(dān)比原來(lái)更多的公共服務(wù)事項(xiàng)。這就需要財(cái)政資源與之相配套。這次財(cái)稅體制改革方案設(shè)計(jì)中，提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的制度，其根本目的就是理順中央與地方之間的府際關(guān)系。當(dāng)然，目前政府各層級(jí)之間的事權(quán)關(guān)系處于變革之中，但改革的方向是無(wú)可置疑的。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教）