協作治理：解決公共管理困境的“新藥方”

協作治理的理念最早由美國雪城大學馬克斯韋爾學院教授羅斯瑪麗·歐拉瑞在《協作治理——21世紀的新理念》一書中予以系統闡述。書中指出，協作是指在目標實施過程中，部門與部門之間、個人與個人之間的協調與配合。也就是說，協作是多方面的、廣泛的，只要是一個部門或一個組織為實現承擔的目標所必須得到的外界支援和配合，都應該成為協作的內容，一般包括資源、技術、信息方面的協作。

協作治理產生的原因是什么？正如羅斯瑪麗·歐拉瑞教授在著作中提到的：“一是絕大多數的公共挑戰(zhàn)靠單一組織無法應對；二是管理者需要用新的路徑和思路來解決公共問題；三是以信息技術為中心的科技令等級制度平面化；四是領導力和管理觀念發(fā)生轉變；五是公民的角色變得越來越重要；六是政府外包以及規(guī)制環(huán)境的變化促進了競爭對手之間的合作等因素。”

更進一步地，隨著網絡技術的發(fā)展，網絡參與毋庸置疑地成為一種普遍現象，這一方面對政府管理水平和公共服務質量提出了更高的要求，一方面則強化了對政府部門的監(jiān)督。近年來國外相關研究也發(fā)現，隨著社會的發(fā)展，公共事務的管理變得越來越復雜，而網絡參與的日益普及，又對政府部門形成了壓力，同時也使得公共管理領域的研究者和實踐者都意識到，當下的管理活動，單靠某一部門來獨立完成已經變得越來越不可能。很多時候，需要通過構建起治理網絡，以多部門的協作與配合、公民的積極參與來進行共同治理。

公民參與：網絡社會協作治理機制的核心

南加州大學著名學者特里·L·庫珀等人所著的學術論文《以公民為中心的協作治理》中強調，在協作治理的過程中必須要以公民為主體、為中心。在協作治理的理念下，公民既是管理的客體，也是管理的主體，甚至是協作治理的核心所在。

首先，在網絡社會，每個公民都是重要的信息源，他們既是信息的接受者，同時也是信息的發(fā)布者，而網絡則是現代社會中溝通的新媒介。網絡參與中虛擬的民意會產生更大的公共壓力，使政府治理模式在以公民為中心和主體的協作治理機制的推動下逐漸發(fā)生轉變：由被動式、封閉式治理向主動式、開放式治理轉變；由壟斷型管理向參與式治理轉變；由單向服務向互動式服務轉變。

其次，在網絡社會，政府所面臨的公共服務的提供與管理活動也變得越來越復雜，且絕大多數公共服務單靠政府來提供和管理已無法完成，協作治理越來越成為必然選擇。面對一些社會問題，如果缺失媒體的有效揭露、監(jiān)督，在制度建設過程中沒有公民的積極參與和有效協作，那么不僅很難對相關責任部門形成壓力，而且也很難保證政府治理的成效。

很多時候，只有有效地動員社會力量，使公民積極參與到協作治理的過程中，社會問題才有可能得到根本性解決。就這一角度而言，跨部門的協作與跨界的治理將會是公共管理活動的必然發(fā)展趨勢，政府協作治理也必然逐漸成為主流的治理模式之一。

創(chuàng)新：政府協作治理機制的政治邏輯

政府協作治理機制的創(chuàng)新是順應時代的產物，且呈現出以下政治邏輯：

公民參與下政府協作治理理念的創(chuàng)新。協作治理的前提是治理理念的轉變，需要形成“利益共享、責任共擔”的治理理念。在傳統的政府管理體系中，政府是唯一的管理主體，作為重要治理主體的公民在角色上是“缺位”的。一方面，管理成為政府的主要職能，一方面，公民更多是作為被動的參與者和被管理者。而網絡的發(fā)展為公民參與治理提供了渠道與平臺，公民參與的意識也在此過程中不斷提升。這種情況下，政府的治理理念需要從壟斷型管理向與公民進行協作治理轉變，打破部門利益和政府本位主義，樹立“利益共享”的理念。此外，作為政府部門，不僅要強化自身責任，也要激發(fā)公民的責任感，促進“責任共擔”的社會機制的形成。

協作治理運作機制的創(chuàng)新。“虛擬治理”與“微治理”作為新型的治理模式，進一步推動了治理主體的多元化。傳統的政府治理機制是由政府主導的，公共管理是政府所壟斷的管理活動，政府作為“強政府”，壟斷了稀缺的信息資源，公民則被動地接受政府的管理與服務。而在協作治理機制下，公民主動地參與到社會治理活動中，成為治理的多元主體之一。通過網絡參與，公民加入到公共管理與政府治理活動中，促進了傳統、單向的自上而下的信息傳播機制向互動開放、自下而上與自上而下并存的交互式治理機制的轉變，并且周而復始（圖1所示）。

由此可以總結，在網絡社會環(huán)境下，政府協作治理機制的創(chuàng)新表現為：公民自治與政府和公民共治并存，跨政府合作、跨部門協作與“數字治理”“無縫隙政府治理”并存。在這種新的治理機制下，政府與社會、企業(yè)、市場、公民等之間的關系也將不斷進行新的調整。

協作治理機制中政府角色定位的創(chuàng)新。在協作治理架構下，政府需要向社會借力，依靠非政府組織與公民的力量，共同發(fā)揮有效監(jiān)督和管理等方面的作用。政府不再扮演公共管理方面的壟斷者角色或者說“強政府”角色，而是要向協調者、服務者、組織者，甚至是計劃的安排者轉變。

未盡的思考：協作治理機制所面臨的挑戰(zhàn)

進一步的問題在于，既然跨政府協作與跨部門合作非常重要，為何關于兩個方面的協作治理機制在現實中依然難以確立？筆者認為，其根本原因在于以下三個方面：

一是一些部門與地方堅持“利益至上”，缺乏有效協作的激勵機制。以對食品安全的監(jiān)管為例，其中的監(jiān)管環(huán)節(jié)多、涉及部門多（涉及衛(wèi)生、質量監(jiān)督、工商管理、環(huán)保、市政、城管、公安等），而依據現有法律法規(guī)，很多食品在生產環(huán)節(jié)受質量監(jiān)督管理部門的管理，進入餐廳后則受食品藥品監(jiān)督管理部門的監(jiān)管，處于流通環(huán)節(jié)又是受工商部門的管轄，餐廚垃圾回收又歸環(huán)保與城管等部門的監(jiān)管……而只有最后對公共安全形成威脅才會涉及到公安部門。因為部門壁壘的存在導致部門間難以合作，本身就很可能成為協作治理的主要阻力，況且多部門間目前尚沒有形成針對有效協作的激勵制度，無疑使得協作治理機制的構建步履維艱。

二是協作治理機制運行成本較高，以及政府與公民之間的“博弈”使得協作治理依然阻力重重。由于公民參與往往會增加治理的成本和管理的復雜性，從而導致協作治理在社會管理實踐中難以付諸實施。但是不應忽視的是，公民參與有助于提高其自身對政府治理的滿意度。眾所周知，公民參與雖不一定會產生最好的政策，但是可以防止出現最壞的政策，從這一角度而言，唯有公民的參與和配合才能使政府政策得以有效執(zhí)行。

三是政府公信力的缺失以及政府與企業(yè)、企業(yè)與公民之間的“博弈”。在公共事務管理中，之所以存在著諸多弊端和問題，企業(yè)追逐利益的沖動是最重要的原因之一（當然也和政府與社會監(jiān)督的不力有關）。此外，根據政府俘獲理論，公共部門的管理者容易為被管理者所俘獲，以至在監(jiān)督不利的情況下產生權力的異化與尋租行為，直接損害到公共利益與政府形象。

故而，唯有通過進一步地整合資源，圍繞建立有效的互動機制進行探索和創(chuàng)新，才能夠使協作治理在事實上成為可能。當然，最后還應指出的一點是，協作治理也并非總是可行，有時反而因協作主體之間不同的動機、現行不合理的考核體系以及部門利益的存在，而增加治理的成本。就此意義來講，如何在構建協作治理機制基礎上提高協作治理的成效，應是當下理論研究者與現實中公共部門管理者共同探討的課題。

（本文作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授）