【摘要】城市公用事業(yè)改革的國際經(jīng)驗及其相應(yīng)的理論發(fā)展脈絡(luò)表明，政府規(guī)制與市場競爭的關(guān)系經(jīng)歷了一個從二元對立到互補融合的演進過程。我國城市公用事業(yè)改革經(jīng)歷了從政府壟斷經(jīng)營、幾乎無視市場競爭和民營化作用，到重視市場化、民營化而政府規(guī)制體系建設(shè)相對滯后的演變過程。我國城市公用事業(yè)市場化改革可謂中途半端、喜憂參半。而按照政府規(guī)制與市場競爭互補融合理念健全我國城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系的必要性、緊迫性正在凸顯。
【關(guān)鍵詞】城市公用事業(yè) 政府規(guī)制 市場競爭 再國有化 逆民營化
【中圖分類號】F299.24 【文獻標(biāo)識碼】A
基于城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征、制度環(huán)境差異及技術(shù)進步帶來的市場邊界與范圍的變化，對城市公用事業(yè)改革的相關(guān)理論研究也在不斷調(diào)適，大致經(jīng)歷了“基于市場失靈的政府規(guī)制迷信期——基于政府失靈的規(guī)制質(zhì)疑期——基于激勵機制的規(guī)制調(diào)整期——規(guī)制與競爭并存的規(guī)制重構(gòu)期”四次更迭。①相應(yīng)地，世界各國基本沿襲著“自由化與較少的規(guī)制——遏制壟斷與強化規(guī)制——市場化與放松規(guī)制——兼顧競爭與激勵的再規(guī)制”的路徑展開城市公用事業(yè)改革實踐。②總體來看，呈現(xiàn)出市場功能的逐步強化與政府干預(yù)力度的日趨削弱的趨勢。而在這一過程中，協(xié)調(diào)好政府規(guī)制與市場化之間的關(guān)系始終是推進城市公用事業(yè)改革深化的關(guān)鍵所在。本文從城市公用事業(yè)改革中政府規(guī)制與市場化關(guān)系演變的一般規(guī)律入手，剖析我國城市公用事業(yè)市場化改革的正、負效應(yīng)及其成因，按照政府規(guī)制與市場競爭互補融合理念，從主體、客體與規(guī)則互動的視角，提出應(yīng)進一步增強監(jiān)管機制、體制與制度改革協(xié)調(diào)性，重新構(gòu)建城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的政策建議。
城市公用事業(yè)改革中政府規(guī)制與市場競爭關(guān)系的演化
總結(jié)城市公用事業(yè)改革的國際經(jīng)驗，梳理城市公用事業(yè)改革的理論發(fā)展脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)制與市場競爭的關(guān)系經(jīng)歷了一個從二元對立到互補融合的演進過程。
傳統(tǒng)政府規(guī)制理論：規(guī)制與競爭的二元對立。以公共利益規(guī)制理論和利益集團規(guī)制理論為代表的傳統(tǒng)政府規(guī)制理論，強調(diào)在“完全理性”假設(shè)下尋求規(guī)制供求雙方的最優(yōu)化行為，并分別構(gòu)建“現(xiàn)實市場與理想政府”和“現(xiàn)實政府與理想市場”兩個最優(yōu)理論模型。公共利益規(guī)制理論以理論上最優(yōu)的政府去彌補現(xiàn)實中市場機制的失靈，以實現(xiàn)社會福利最大化；利益集團規(guī)制理論基于規(guī)制實踐發(fā)現(xiàn)政府規(guī)制可能會導(dǎo)致市場效率的扭曲，進而推動放松規(guī)制的浪潮。從“道德人”到“經(jīng)濟人”，實際上都遵循了“完全理性”的假設(shè)，使相關(guān)分析都不可避免地卷入尋求經(jīng)濟效率的帕累托空想網(wǎng)。一廂情愿地去追求“理性政府”或“理想市場”，使規(guī)制與競爭長期處于二元對立的態(tài)勢，導(dǎo)致相關(guān)理論研究與改革實踐沖突反復(fù)，停滯不前。從20世紀(jì)30年代的大蕭條到20世紀(jì)70年代的“滯脹”危機就是因政府與市場長期對立而釀就的苦酒。
規(guī)制框架下的競爭理論：規(guī)制與競爭互補關(guān)系的嘗試。自20世紀(jì)60至70年代以來，規(guī)制研究開始關(guān)注對規(guī)制過程和行為的識別，在檢驗規(guī)制效果的同時試圖回答政府干預(yù)是否有效以及如何提高規(guī)制效率等問題，在肯定“有限理性”這一理論前提的基礎(chǔ)上尋求約束條件下的利益最大化路徑，并在規(guī)制框架下派生出競爭理論，包括特許經(jīng)營權(quán)競爭理論、可競爭市場理論、標(biāo)尺競爭理論等。上述理論強調(diào)在具有規(guī)模經(jīng)濟效益的領(lǐng)域，以直接或間接形式的競爭替代傳統(tǒng)政府規(guī)制，避免政府干預(yù)低效的同時帶來競爭活力。但研究也表明，此種競爭僅限在一定范圍內(nèi)對規(guī)制進行某種程度的替代，因競爭產(chǎn)生的自治和福利必須以規(guī)制為前提，其實質(zhì)是對規(guī)制失靈的彌補。以特許經(jīng)營權(quán)為例，將競爭從空間范圍轉(zhuǎn)移到時間，在潛在競爭壓力下維持一定時期的壟斷經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力。但競標(biāo)階段的競爭能否充分、中標(biāo)者如何經(jīng)營、如何保證產(chǎn)品和服務(wù)的價格和質(zhì)量，重新競標(biāo)階段的競爭能否充分等因素，都需要政府規(guī)制的有效介入。二者共同保證該領(lǐng)域的競爭格局與經(jīng)營秩序?？筛偁幨袌隼碚撏ㄟ^給在位壟斷者構(gòu)建一個潛在進入的威脅，激勵其采取社會最優(yōu)行為，以可競爭替代規(guī)制，有效解決自然壟斷帶來的低效問題。正如鮑莫爾所說，可競爭理論“可以作為政府規(guī)制的指南，而不是取消政府規(guī)制”。③標(biāo)尺競爭借助區(qū)域間同類企業(yè)之間的對比與間接競爭，規(guī)避規(guī)制信息缺失問題，實現(xiàn)經(jīng)營績效的提高?？傊?，從不同規(guī)制理念出發(fā)，反映市場對規(guī)制的不同程度需求，政府規(guī)制與市場競爭二者的關(guān)系，在以完全規(guī)制和完全競爭為兩端的譜系中進行若干中間定位的嘗試，總體呈現(xiàn)市場機制強化與放松規(guī)制的趨勢。
制度因素的引入：規(guī)制與競爭的互補融合關(guān)系。為應(yīng)對市場失靈和規(guī)制失靈問題，近三十年來，政治經(jīng)濟學(xué)、法經(jīng)濟學(xué)、新制度經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科運用各自研究優(yōu)勢，從更廣泛的規(guī)制環(huán)境制度層面深入探求規(guī)制與競爭的關(guān)系。通過在規(guī)制政策中引入政治權(quán)力、法律、文化習(xí)俗、社會環(huán)境等制度因素，尋求規(guī)制之外的制度力量與規(guī)制之間的平衡。在延續(xù)“有限理性”的假設(shè)條件下，制度分析顛覆傳統(tǒng)研究將政府與市場置于二元對立面的分析范式，將二者置于更為廣闊且復(fù)雜的制度環(huán)境中，探尋制度環(huán)境與市場機制、法律體系以及各種非正式制度安排之間的相互作用，推動政府與市場關(guān)系從二元對立走向制度框架下的互補融合，為政府規(guī)制的理論研究與實踐探索打開了更為廣闊的空間。在城市公用事業(yè)市場化改革過程中，單純的市場化、民營化與政府規(guī)制均有其各自功能的局限性，市場競爭與政府規(guī)制功能的發(fā)揮需要一系列制度安排相互補充，而體現(xiàn)市場與政府在功能上的互補與融合的監(jiān)管體系設(shè)計就顯得異常重要。
我國城市公用事業(yè)市場化改革的積極作用與負面效應(yīng)
由于城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征以及特殊的社會歷史背景，我國城市公用事業(yè)長期由政府壟斷經(jīng)營。這種制度設(shè)計曾經(jīng)為破解城市公用服務(wù)供給短缺問題發(fā)揮過重要的作用，但同時也存在著企業(yè)效率低下、競爭活力不足、投資渠道單一等現(xiàn)象，造成資金匱乏、公共產(chǎn)品和服務(wù)供不應(yīng)求而且質(zhì)量不高等弊端。為了應(yīng)對來自政府財政、潛在進入者以及社會公眾等各個方面的壓力，城市公用事業(yè)亟待引入市場機制，以緩解或替代政府壟斷經(jīng)營面臨的瓶頸。自20世紀(jì)90年代中后期以來，我國城市公用事業(yè)在城市供水、供熱、污水處理、垃圾處理以及公共交通等行業(yè)，按行業(yè)、分階段，由點及面、由淺入深地展開放松規(guī)制與引入市場機制的改革，致力于推進城市公用事業(yè)的市場化。經(jīng)過二十多年的改革發(fā)展，公用事業(yè)市場化改革成效顯著，但問題也不容忽視。
城市公用事業(yè)市場化改革的積極作用?？傮w來看，我國城市公用事業(yè)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)治理、投資、運營以及規(guī)制等各環(huán)節(jié)經(jīng)歷了一系列變革，取得了一系列積極進展：一是市場化的多元投融資結(jié)構(gòu)初步建立，形成外資、內(nèi)資、民營、國有多元化投資格局，并通過股份制改制、資本市場直接融資、銀行貸款間接融資、以企業(yè)資產(chǎn)或特許經(jīng)營權(quán)抵押借款、提供附加服務(wù)等方式，實現(xiàn)融資渠道的多元化。同時，市場競爭機制全面引入。在市場準(zhǔn)入機制放松背景下，多種所有制企業(yè)進軍城市公用事業(yè)，共同參與開發(fā)建設(shè)經(jīng)營。在城市水務(wù)行業(yè)有法國威立雅、英國泰晤士、德國柏林以及北京首創(chuàng)水務(wù)等知名供水企業(yè)。在城市燃氣行業(yè)有以新奧、首創(chuàng)為骨干的企業(yè)集團，在一定地域和時間段形成多元競爭格局。二是資本運作市場初步形成。自放松市場準(zhǔn)入門檻，改革投融資體制以來，各種民營資本和國外資本成為城市公用事業(yè)的新寵，初步形成資本運作市場。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國城市公用事業(yè)投資回報率高達25%，遠高于汽車、石油等壟斷行業(yè)。④三是特許經(jīng)營制度全面推行。在租賃、承包、合作、代建、委托等多種經(jīng)營形式發(fā)展基礎(chǔ)上，特許經(jīng)營方式在我國城市供水、排水、燃氣、交通、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)陸續(xù)推進且成效顯著，有效推進了政府職能轉(zhuǎn)變、國企轉(zhuǎn)制和投融資體制改革的進程。四是價格調(diào)整機制初步確立。多元化資本的大量涌入、特許經(jīng)營制度的全面推進以及國企改制下現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，對城市公用事業(yè)價格機制提出更高要求。在政府相關(guān)政策的指引下，隨著激勵性監(jiān)管機制的廣泛運用，反映市場規(guī)律和價值規(guī)律的公用產(chǎn)品和服務(wù)的價格形成機制逐步確立。五是在政府規(guī)制方面，規(guī)制主體地位逐漸明確，基本實現(xiàn)“政企分離”；相關(guān)法律法規(guī)政策陸續(xù)出臺，城市公用事業(yè)市場化改革逐步走向規(guī)范化、法制化軌道。
城市公用事業(yè)市場化改革的負面效應(yīng)。由于改革缺乏頂層設(shè)計，沒有理順政府規(guī)制與市場化之間的關(guān)系，城市公用事業(yè)的市場化、民營化改革時常偏離預(yù)期軌道，并引發(fā)一系列深層次的社會問題與矛盾，倒逼城市公用事業(yè)走上“再次國有化”和“逆民營化”的回頭路，改革一度出現(xiàn)停滯。
首先，城市公用事業(yè)改革導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失和腐敗問題嚴重。在城市公用事業(yè)改革實踐中，個別地方政府將“市場化”簡單或片面地理解為“推向市場”，將國有資產(chǎn)“一賣了之”的同時也將政府相應(yīng)責(zé)任推卸出去。在缺乏國有資產(chǎn)科學(xué)評估和對經(jīng)營項目嚴謹論證的情況下，急于對公用企業(yè)或項目實行民營化，通過“政企合謀”，有意低估國有資產(chǎn)真實價值，追求國有資產(chǎn)出讓、轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)變現(xiàn)給地方政府或個人帶來的短期利益。在我國歷年反腐敗案件中，城市公用事業(yè)改革中國有資產(chǎn)流失與腐敗案件并不算少數(shù)。
其次，固定投資回報與價格過快上漲，激化政府、企業(yè)與消費者的矛盾。在城市公用事業(yè)改革中，投資回報率一直是政府和企業(yè)博弈的焦點，也是民營化改革不得不面對的難題。一方面，過高的投資回報率在吸引民間投資的同時給價格上漲帶來較大隱患；另一方面，過低的投資回報率不利于民營化的順利推進，且給政府造成財政負擔(dān)。因此，在改革實踐中，政府一方面為吸引資金承諾較高的投資回報率，另一方面又無力給予足夠的財政補貼，導(dǎo)致城市公用事業(yè)改革往往伴隨價格不斷上漲，引發(fā)消費群體的強烈不滿。如沈陽市水務(wù)民營化案例中，沈陽市政府在與中法水務(wù)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時，允諾中法水務(wù)獲得第八水廠30年的特許經(jīng)營權(quán)，并保證18%的平均回報率。當(dāng)制水成本和市場供需狀況等發(fā)生改變導(dǎo)致水價持續(xù)高漲時，過高的投資回報率導(dǎo)致沈陽市政府背上3億元的債務(wù)包袱，最終不得不以高達9億元的代價完成退市，遠高出最初上市募集的6.8億資金。⑤
再次，產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、安全危機，普遍服務(wù)難以保障。當(dāng)以特許經(jīng)營為代表的多種市場化模式如BOT模式、BOO模式、股份剝離模式等在我國城市公用事業(yè)中如火如荼地開展時，對質(zhì)量、安全等社會性規(guī)制、城市公用事業(yè)普遍服務(wù)屬性以及對公眾需求的忽略，使改革一度陷入停滯。近年來頻發(fā)的“煤、電、油、運”等基礎(chǔ)設(shè)施問題，尤其是食品藥品安全問題、交通堵塞問題、污水處理系統(tǒng)失靈以及“電荒”“水荒”等現(xiàn)象，與人民日益增長的城市公用產(chǎn)品和服務(wù)需求相背離，城市公用事業(yè)改革深化迫在眉睫。例如，長沙市公交民營化后，由于政府監(jiān)管的缺失，公交運營企業(yè)在利潤驅(qū)使下漠視公共事業(yè)的普遍服務(wù)屬性，服務(wù)質(zhì)量低下，企業(yè)內(nèi)部管理混亂，多次造成嚴重交通違章現(xiàn)象，嚴重威脅公共安全和公眾利益。南京、重慶、合肥等城市公交實行民營化改革后陸續(xù)出現(xiàn)交通事故頻發(fā)、公交線路覆蓋不全面與拒載老人等服務(wù)質(zhì)量低劣問題，嚴重背離城市公用事業(yè)改革的初衷。⑥
復(fù)次，政府承諾缺失，民營化改革難以為繼。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于高投資和大量沉淀成本，導(dǎo)致較高的市場進入壁壘和退出障礙。通過公私合作，即PPP（城市公用事業(yè)改革的國際統(tǒng)一名稱）的方式在政府與私營機構(gòu)之間建立長期伙伴關(guān)系，滿足雙方分別對“公共利益與投資資金”和“降低風(fēng)險和提高利潤”的需求，二者在長期博弈中形成利益均衡。但現(xiàn)實的情況是，我國城市公用事業(yè)監(jiān)管制度尚未進入法制化、程序化和規(guī)范化軌道，市場機制尚不成熟，地方政府為吸引投資者的進入，降低其對風(fēng)險的顧慮，往往針對價格和產(chǎn)量達成某種協(xié)議，并單方面提供價格、生產(chǎn)數(shù)量、投資回報以及優(yōu)先獲得新項目特許經(jīng)營權(quán)等超越法律授權(quán)的承諾。當(dāng)技術(shù)水平、市場范圍、需求狀況發(fā)生變化或政府決策調(diào)整導(dǎo)致企業(yè)嚴重虧損、普遍服務(wù)無法保障或政府財政債臺高筑時，政府承諾多淪為一紙空談，無法兌現(xiàn)。可見，政府承諾缺失的根源在于“無法對政府進行長期有效的制度性的監(jiān)管和約束”，即“制度性的有效承諾缺位”。⑦主要體現(xiàn)在濫用承諾和承諾不連續(xù)性，規(guī)制機構(gòu)的缺失和法律的缺失幾方面。我國成都、沈陽、上海等城市水務(wù)市場化進程均不同程度地反映了政府規(guī)制中存在承諾缺失這一問題。市場經(jīng)濟條件下，以私法為主導(dǎo)的合同式規(guī)制模式是現(xiàn)代政府規(guī)制體制的基本實現(xiàn)形式，也即將成為規(guī)范和指導(dǎo)我國城市公用事業(yè)特許經(jīng)營改革的主要形式。如何實現(xiàn)從傳統(tǒng)的政府管制體制向現(xiàn)代行政規(guī)制體制的轉(zhuǎn)變，以靈活、自由且規(guī)范有效的合同式規(guī)制模式規(guī)范城市公用事業(yè)市場化各方參與主體行為，是城市公用事業(yè)改革深化亟待解決的問題，也是攻克我國規(guī)制改革過程中所有矛盾的關(guān)鍵。
最后，政府高價回購，“逆民營化”現(xiàn)象普遍。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，國家對節(jié)能減排、污水和垃圾處理等公用事業(yè)提出更高要求，迫切需要加大供水和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府迫于財政壓力，將城市公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)像“土地財政”一樣一賣了之，在盲目招商引資、搞“政績工程”的同時，也將政府的責(zé)任推卸得一干二凈。在尚未建立良好的公法規(guī)制體制下，城市公用事業(yè)民營化猶如脫韁的野馬，加劇公共利益和私人利益之間的沖突矛盾。一方面由于生產(chǎn)資料價格上漲等因素，民營企業(yè)要求政府提供財政補貼或?qū)е聝r格大幅上漲；另一方面產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量嚴重下滑、普遍服務(wù)難以保障，導(dǎo)致民眾怨聲載道。政府最終不得不高價回收城市公用事業(yè)項目，由民營再度變?yōu)閲鵂I，出現(xiàn)市場化的“回潮和反復(fù)”。⑧近年來發(fā)生在我國浙江、安徽、南京等城市公共交通民營化改革中的逆民營化現(xiàn)象，即為很好的例證。
深化城市公用事業(yè)市場化改革的障礙因素及政府監(jiān)管體系缺失
發(fā)達國家城市公用事業(yè)改革經(jīng)驗表明：由于領(lǐng)域的特殊性，市場化改革過程既包括公共服務(wù)提供由公共部門向私人部門的運動過程，也包括由私人部門返回到公共部門的過程，是涉及公共和私人提供相互替代的復(fù)雜組合。⑨換言之，不論是民營化，還是逆民營化，都是城市公用事業(yè)市場化改革過程中的正?，F(xiàn)象。我國城市公用事業(yè)改革出現(xiàn)的若干負面現(xiàn)象表明改革過程中可能忽略了一個問題，即：不論是國有壟斷，還是民間資本經(jīng)營，是嚴格監(jiān)管，還是放松規(guī)制，都是發(fā)展城市公用事業(yè)的手段，都是可供政府選擇的治理工具。在城市公用事業(yè)改革中，政府的責(zé)任不可能被卸載，政府角色也不會消失，能夠轉(zhuǎn)移的可能只是通過市場化激活城市公用事業(yè)的運營績效。⑩而過分迷信民營化功能，頂禮膜拜市場化效果，進而回避政府規(guī)制責(zé)任的城市公用事業(yè)改革難免出現(xiàn)紊亂而難以有效推進。
市場機制缺損下政府職能定位失誤是阻礙改革順利推進的核心因素。與一般性競爭領(lǐng)域的泛市場化改革不同，城市公用事業(yè)由于技術(shù)經(jīng)濟特征的特殊性及承擔(dān)的重要社會目標(biāo)，決定了其市場化改革具有特殊內(nèi)涵，要求市場力量與政府干預(yù)的聯(lián)合方可奏效。凱恩斯主義曾寄希望于通過政府干預(yù)為市場的完美運行創(chuàng)造良好氛圍。而新自由主義則譴責(zé)政府失靈同時強調(diào)對市場價值的重新發(fā)現(xiàn)。有關(guān)城市公用事業(yè)市場化的限度及政府角色的轉(zhuǎn)變是理論爭議的焦點也是各國改革實踐面對的難題。一方面，傳統(tǒng)行政壟斷式城市公用事業(yè)運營模式存在效率低下、服務(wù)不佳、成本高昂和資金匱乏等問題，要求借助市場力量扭轉(zhuǎn)這一局面；另一方面，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的特殊歷史時期，國內(nèi)市場上原材料、能源、水資源等價格的市場形成機制仍不成熟，市場機制無法在資源配置中真正起到基礎(chǔ)性作用。改革正呈現(xiàn)“邊提價，邊市場化”的“中國特色”。因此要求政府采取足夠有效的措施防止市場失靈。這就形成了一個有關(guān)政府能力的“悖論”。
隨著改革的深化，對政府能力提出越來越高的要求。目前，基于網(wǎng)絡(luò)和管線的城市公用事業(yè)，在分離競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上實施引入競爭和激勵性規(guī)制等手段的改革方向基本明確，但后續(xù)改革仍需政府進一步明確：
首先，何為合理的結(jié)構(gòu)分拆？由于技術(shù)經(jīng)濟特征、技術(shù)水平、需求特征、潛在競爭環(huán)境和區(qū)域發(fā)展水平等因素差異，“合理”一詞顯然需要政府在實踐中逐步探尋。在放松市場準(zhǔn)入、引入業(yè)外資本、轉(zhuǎn)讓公有產(chǎn)權(quán)等改革中，如何保證在位者與新進入者之間能夠公平競爭，即非對稱規(guī)制政策的制定與執(zhí)行，需要政府同步做好相關(guān)工作；其次，如何確定國有資本與民營資本、外資之間的轉(zhuǎn)換速率、資本構(gòu)成模式與數(shù)量的均衡等問題，都有賴于明智且高效的政府；再次，在具有規(guī)模經(jīng)濟性的領(lǐng)域，如水、電、氣的配送網(wǎng)絡(luò)，特許經(jīng)營制度的實施還有賴于政府對特許經(jīng)營合同相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定；復(fù)次，對壟斷產(chǎn)業(yè)進行橫向或縱向分拆后，如何保證網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)的有效對接與整合，實現(xiàn)生產(chǎn)、輸送和配送的協(xié)調(diào)一致，也是政府義不容辭的責(zé)任；最后，市場競爭主體以利潤最大化為生產(chǎn)目標(biāo)，不再承擔(dān)原先內(nèi)化于公有制企業(yè)的公共政策目標(biāo)，需要政府以新的形式實現(xiàn)公共目標(biāo)，激勵市場化后的公用事業(yè)繼續(xù)提供普遍服務(wù)?？梢?，城市公用事業(yè)市場化過程是市場機制引入和不斷完善的過程，更是政府職能強化和重新審視的過程。在市場化改革過程中，不能單純依據(jù)市場化的要求對政府角色進行單向轉(zhuǎn)變，將政府定位為市場的拾遺補缺者，而要根據(jù)現(xiàn)實中的政府能力決定市場化的限度及方式選擇，以防改革進程和結(jié)果的失控以及應(yīng)對突發(fā)事件的能力被過度削弱，避免城市公用事業(yè)改革出現(xiàn)重大失誤。
城市公用事業(yè)深化改革對現(xiàn)代政府規(guī)制體系的需求與現(xiàn)實規(guī)制供給之間的矛盾凸顯。城市公用事業(yè)政府規(guī)制是一個復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，規(guī)制機構(gòu)、規(guī)制對象與規(guī)制規(guī)則等各子系統(tǒng)紛繁復(fù)雜，各子系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)性如何？在實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)過程中，各自發(fā)揮怎樣的作用？如何理清并處理好各規(guī)制子系統(tǒng)及系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的關(guān)系？這些問題成為城市公用事業(yè)改革成敗的關(guān)鍵。我國城市公用事業(yè)改革在價格、產(chǎn)量和質(zhì)量等方面暴露出的一系列問題實質(zhì)都是政府缺乏有效規(guī)制的外在表現(xiàn)。具體表現(xiàn)如下：
首先，從規(guī)制主體來看，規(guī)制體制重疊混亂，缺乏獨立統(tǒng)一的規(guī)制機構(gòu)。在規(guī)制實踐中普遍存在規(guī)制過度、規(guī)制不力和規(guī)制缺位問題。目前，“政監(jiān)合一”成為我國城市公用事業(yè)規(guī)制體制改革最棘手的難題，并因此導(dǎo)致規(guī)制機構(gòu)設(shè)立疊床架屋、職能交叉重疊，規(guī)制權(quán)力的行使主體混亂、權(quán)力濫用等問題。隨著民營化改革的深入，“政、事、企、資”之間的關(guān)系將有待進一步理清，構(gòu)建符合我國具體國情和產(chǎn)業(yè)特色的城市公用事業(yè)規(guī)制機構(gòu)模式也是題中應(yīng)有之義。
其次，在規(guī)制機制設(shè)計及實施層面，對民營化項目缺乏科學(xué)論證，規(guī)制能力低下。以特許經(jīng)營項目為例，不僅要科學(xué)確定特許經(jīng)營期，經(jīng)營期間價格、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)以及突發(fā)狀況應(yīng)急處理辦法，還要考慮到期滿后項目回收、在位企業(yè)退出和再次招標(biāo)的公平合理性等問題。顯然，在我國，相應(yīng)規(guī)制機制建設(shè)仍處半途。比如在市場準(zhǔn)入和退出環(huán)節(jié)沒有真正建立優(yōu)質(zhì)企業(yè)的進入機制和低效行為的排斥機制，導(dǎo)致湖北南漳自來水濁水事件、方正縣供暖政府臨時接管以及十堰公交民營化罷運等失敗案例；在價格規(guī)制中，普遍采用的成本加成方法在成本監(jiān)管失控背景下極易造成價格失真，價格一路上漲似乎成為社會常態(tài)；此外，對質(zhì)量和安全等社會性規(guī)制的忽略也是導(dǎo)致當(dāng)下城市公用事業(yè)改革陷入困境的又一重要原因。
再次，在規(guī)制法律制度建設(shè)層面，缺乏有效的法規(guī)政策準(zhǔn)則。雖然在宏觀層面我國相繼出臺了一系列支持和鼓勵城市公用事業(yè)民營化改革的法規(guī)政策，并發(fā)揮了一定指導(dǎo)作用，但多為框架式的原則性規(guī)定無法對規(guī)制機構(gòu)權(quán)限分配、規(guī)制責(zé)任分工、規(guī)制方法和手段等作出更進一步的規(guī)定。并且，由于城市公用事業(yè)的地域性特點，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面差距較大，民營化改革更多依賴于各城市制定的“地方性法規(guī)政策”，在賦予地方更大自由決策空間的同時也加大了改革的不確定性和隨意性，導(dǎo)致改革無章可循，無法可依。
最后，從規(guī)制客體的層面來看，城市公用事業(yè)改革的關(guān)鍵是形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)，依靠市場機制提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。我國城市公用事業(yè)的混合治理結(jié)構(gòu)特征決定了市場機制和政府規(guī)制均應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用和角色。在市場結(jié)構(gòu)改革層面，區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域和競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在可競爭環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場機制的作用，構(gòu)建可競爭市場。我國現(xiàn)存的問題是在引入市場機制促進公平競爭的過程中，市場競爭主體仍不成熟，相應(yīng)支撐體系尚不健全，可競爭市場的構(gòu)建同時面臨市場制度、產(chǎn)權(quán)制度和政府規(guī)制制度一系列巨大挑戰(zhàn)，改革進程緩慢。在自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入政府規(guī)制框架下的特許經(jīng)營模式，實行有限競爭。但由于民營企業(yè)和外資企業(yè)長時期被排斥到公用事業(yè)領(lǐng)域之外，政府尚未建立起監(jiān)管該行業(yè)績效的有效參照信息。并且，快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、市場化和法制化同步推進的大環(huán)境為包括特許經(jīng)營在內(nèi)的各種激勵性規(guī)制的實施帶來諸多難以預(yù)測把握的客觀因素，導(dǎo)致個別城市改革進程出現(xiàn)滯后甚至失控的局面。我國城市公用事業(yè)正在經(jīng)歷從政府運作向企業(yè)運作的過渡和轉(zhuǎn)變，真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度不僅要有由股東大會、董事會、監(jiān)事會組成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，更需要由政府規(guī)制、企業(yè)競爭、銀行監(jiān)管等組成的外部監(jiān)督約束結(jié)構(gòu)。而我國市場化過程中，由于公司治理結(jié)構(gòu)不完善、監(jiān)管缺位等原因，導(dǎo)致國企改制出現(xiàn)大量國有資產(chǎn)流失。此外，單純依賴國有企業(yè)與政府規(guī)制創(chuàng)新，再加上一般現(xiàn)代企業(yè)制度加剝離輔業(yè)的改革模式并不是真正意義上的城市公用事業(yè)市場化。?只有改革產(chǎn)權(quán)制度，才能隔斷理清舊體制錯綜復(fù)雜的弊端。近年來，各地城市公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革紛紛啟動，通過BOT、合資合作、特許經(jīng)營、股份制改制和PPP等方式進行不同程度的產(chǎn)權(quán)改革，為防止轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生惡性共謀和嚴重腐敗的問題，公開轉(zhuǎn)讓市場，建立公開、公平、規(guī)范的城市公用事業(yè)資產(chǎn)交易市場，同時提高政府規(guī)制的科學(xué)合理性成為當(dāng)務(wù)之急。
按照政府規(guī)制與市場競爭互補融合理念建立健全我國城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系
按照“使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的總要求，以市場化為導(dǎo)向的城市公用事業(yè)民營化改革勢在必行。但值得深思的是，民營化是否一定帶來效率的提升？正如詹姆斯·森德奎斯特所言“民營化不是解決政府無效的特效藥，唯有有力而有效的政府，才能使民營化政策奏效”，“只有在有效的規(guī)制體制和適宜的市場環(huán)境下方可實現(xiàn)”。?而有效的規(guī)制體制、適宜的市場環(huán)境、細致的制度設(shè)計，這一系列條件都對改革深化背景下的政府規(guī)制提出更高的要求。應(yīng)該明確按照政府規(guī)制與市場競爭互補融合而不是此消彼長的理念來進一步推進城市公用事業(yè)的市場化改革。這一改革的核心是構(gòu)建體現(xiàn)上述理念的城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系。
根據(jù)規(guī)制主體、客體和規(guī)則的特點和構(gòu)成，圍繞規(guī)制目標(biāo)，我們構(gòu)建了城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系理論框架，如下頁圖1所示。
城市公用事業(yè)規(guī)制體系框架包括四個子系統(tǒng)，即規(guī)制體制子系統(tǒng)、規(guī)制機制子系統(tǒng)、規(guī)制客體子系統(tǒng)和規(guī)制制度系統(tǒng)，四個子系統(tǒng)相互作用共同推動規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)。其中，規(guī)制體制子系統(tǒng)主要包括行業(yè)、規(guī)劃、價格、安全、質(zhì)量等規(guī)制機構(gòu)的建設(shè)與運行，彼此間分工協(xié)作；規(guī)制機制系統(tǒng)主要涉及市場準(zhǔn)入、退出、價格、質(zhì)量以及社會參與等方面規(guī)則，不同規(guī)制手段間相互影響與作用；規(guī)制客體子系統(tǒng)由從事城市公用事業(yè)相關(guān)主體組成，彼此間既合作也競爭；規(guī)制制度子系統(tǒng)由法律、法規(guī)和政府規(guī)范性文件及合同等規(guī)制規(guī)則組成，不同政策間相互促進也彼此制約。良好的政府規(guī)制體系就是在順暢的規(guī)制體制、專業(yè)化的規(guī)制組織、有效的規(guī)制機制、成熟的市場參與主體和完備的制度建設(shè)共同作用下，推動改革深化，優(yōu)化城市公用事業(yè)市場結(jié)構(gòu)與企業(yè)運營績效，提升整個社會福利水平。
對現(xiàn)階段我國城市公用事業(yè)規(guī)制體系的建設(shè)，一方面要對以往過時、陳舊的規(guī)制政策、規(guī)制手段和規(guī)制體制中的缺陷進行清理和整合，另一方面在我國特定制度框架下明確規(guī)制與競爭二者的關(guān)系，強調(diào)規(guī)制供給的科學(xué)性和有效性，創(chuàng)新城市公用事業(yè)治理模式，實現(xiàn)政府規(guī)制與市場機制在功能上的互補融合，確保各項改革措施之間的相互協(xié)調(diào)和促進。具體如下：
一是推進市場化改革深化，進一步引入政府規(guī)制框架下的間接或潛在競爭模式，推進規(guī)制與競爭融合。隨著城市公用事業(yè)改革的深化，基于國際經(jīng)驗和前階段改革現(xiàn)狀，我國政府規(guī)制已經(jīng)步入“規(guī)制重構(gòu)與調(diào)整期”，這一時期，規(guī)制主體和市場主體充分意識到彼此的重要性和相互之間的依存度，雙方博弈進入更理性和更穩(wěn)定的階段。?通過引入競爭機制替代政府規(guī)制的可能性和必要性逐漸顯現(xiàn)。因此，針對我國行政壟斷與自然壟斷并存的現(xiàn)象，一方面，在自然壟斷特征明顯的領(lǐng)域，引入政府規(guī)制下的激勵性規(guī)制，充分借鑒西方發(fā)達國家在特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)、標(biāo)尺競爭等機制操作過程中的經(jīng)驗，深化自然壟斷行業(yè)規(guī)制改革。另一方面，對于仍處于壟斷地位的非自然壟斷性領(lǐng)域，應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過非對稱規(guī)制政策為潛在進入者創(chuàng)建一個公平競爭環(huán)境，破除行政壟斷，構(gòu)建有效競爭格局。
二是深化城市公用事業(yè)價格形成機制改革，完善保證價格動態(tài)調(diào)整的保障措施。城市公用事業(yè)價格機制調(diào)整涉及利益格局的深刻改革，需要與市場準(zhǔn)入機制、引入競爭機制、市場結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策配套執(zhí)行，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)推進。（1）進一步加強市場的資源配置基礎(chǔ)性作用，完善價格形成機制。通過縮小政府定價范圍，逐步放開非自然壟斷環(huán)節(jié)的價格規(guī)制，采取特許投標(biāo)確定價格或“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”的方式，讓價格決定權(quán)回歸市場。同時，構(gòu)建市場競爭結(jié)構(gòu)，根據(jù)生產(chǎn)和服務(wù)各環(huán)節(jié)特征、市場范圍或類別進行橫向與縱向結(jié)構(gòu)分拆，在加快“政、企、事、資”分離的同時，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的市場競爭主體，完善激勵性規(guī)制改革的微觀企業(yè)制度基礎(chǔ)。（2）強化成本約束機制。價格聯(lián)動機制的建立對成本信息的獲取和掌握提出更高要求。因此，應(yīng)盡快建立價格聯(lián)動需求的價格信息收集、分析和誠信檔案制度，保證價格主管部門對城市供水、供氣等發(fā)展項目的及時介入、全程跟蹤，加強成本約束力度，杜絕成本倒逼價格現(xiàn)象。（3）建立長效補償機制。根據(jù)低收入群體對價格變動的實際承受能力，完善低收入群體的補償機制；同時，優(yōu)化公用企業(yè)財政補貼績效考核機制，根據(jù)企業(yè)投資情況、價格水平及時調(diào)整補貼政策，優(yōu)化稅費、用地、特許經(jīng)營等扶持政策組合，降低市場化改革對生產(chǎn)和生活的影響。
三是加快立法步伐，為規(guī)制體制和規(guī)制機制的建立提供法律保障。首先，從基本法的角度構(gòu)建城市公用事業(yè)規(guī)制的基礎(chǔ)法律框架，為規(guī)制改革提供大方向；其次，完善城市公用事業(yè)規(guī)制的細則性法律法規(guī)。對規(guī)制機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分，有關(guān)價格、服務(wù)質(zhì)量、市場準(zhǔn)入環(huán)境和安全等方面，以及公用企業(yè)的責(zé)任、日常經(jīng)營行為等內(nèi)容作出具體規(guī)定，增強法律的可操作性。同時，加快建立總體性的《反壟斷法》，修改完善各具體行業(yè)法律，完善相關(guān)的投資、價格、財稅、產(chǎn)權(quán)、社保等配套政策，并注意法律之間的協(xié)調(diào)與配合，完善城市公用事業(yè)的立法體系。
四是推進政府規(guī)制體制改革網(wǎng)絡(luò)化。可以通過各利益組織之間的互動、包容的治理機制，向規(guī)制體制參與者分散職責(zé)，實現(xiàn)規(guī)制體制改革的網(wǎng)絡(luò)化，改變政府傳統(tǒng)的行政命令和控制方式，實現(xiàn)規(guī)制與競爭的融合。在此基礎(chǔ)上，逐步探尋符合本國國情的城市公用事業(yè)規(guī)制機構(gòu)模式。一方面要處理好規(guī)制機構(gòu)與政策制定部門的關(guān)系，另一方面從提高效率的角度處理好規(guī)制權(quán)力的橫向分配和縱向劃分，避免職能交叉。在規(guī)制機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，以大部制改革為契機，逐步實現(xiàn)規(guī)制職能的整合，為獨立規(guī)制機構(gòu)的設(shè)立奠定基礎(chǔ)。
五是強調(diào)被規(guī)制者的參與，保障市場化程序的公正、公開。在矯正市場失靈的城市公用事業(yè)規(guī)制改革道路上，政府規(guī)制呈現(xiàn)的諸多弊端已成不爭的事實。引入第三方監(jiān)督、加強公眾參與，建立和完善政府規(guī)制部門、公共事業(yè)企業(yè)和消費者之間的對話協(xié)調(diào)機制，應(yīng)是城市公用事業(yè)深化改革的題中應(yīng)有之義。下一步改革的重點是推動行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)型和強化消費者組織建設(shè)，進一步完善公開招標(biāo)制度、價格聽證制度和規(guī)制談判制度。讓社會各種力量都廣泛參與到城市公用事業(yè)市場化改革中，最大限度地矯正政府規(guī)制失靈，推進改革繼續(xù)深化。
最后，處理好規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制方式與規(guī)制法律制度之間的關(guān)系，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，促進政府規(guī)制與市場機制功能的互補融合，實現(xiàn)規(guī)制組織的管理創(chuàng)新、規(guī)制機制的科學(xué)本土化、產(chǎn)業(yè)組織治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，保證城市公用事業(yè)改革在有效的監(jiān)督體系、規(guī)范的操作程序、完善的政策法規(guī)和高效的產(chǎn)業(yè)治理模式下順利推進，提高包括消費者剩余和生產(chǎn)者剩余在內(nèi)的社會總福利水平。
（本文系國家社科基金重點項目“中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系研究”階段性成果，項目編號：12AZD107；本文同時受吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費項目“中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管質(zhì)量問題研究”、中國博士后基金項目資助，編號分別為2014BS008、2014M561276）
注釋
①謝地、劉佳麗：《國外自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機制研究述評》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2012年第1期。
②張紅鳳：《西方規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的變遷》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2005年。
③W.J. Baumol, J. C. Panzar and R. D. Willing, Comtestable Markets and the Theory of Industry Structure, New York: Harcourt Brace Jovanovich Ltd, 1982.
④《市政公用事業(yè)改革六大成效》，《中國建設(shè)報》，2009年8月27日。
⑤⑦周耀東、余暉：《政府承諾缺失下的城市水務(wù)特許經(jīng)營——成都、沈陽、上海等城市水務(wù)市場化案例研究》，《管理世界》，2005年第8期。
⑥章遠志、朱志杰：《我國公用事業(yè)特許經(jīng)營制度運作之評估與展望》，《行政法學(xué)研究》，2011年第2期。
⑧周志忍：《認識市場化改革的新視角》，《中國行政管理》，2009年第3期。
⑨Amir Hefetz, Mildred Warner, Privatization and Its Reverse: Explaining the Dynamics of Government Contracting Process, Journal of Public Administration Research and Theory, 2004,14(2).
⑩轉(zhuǎn)引自陳思融、章貴橋：《民營化、逆民營化與政府規(guī)制革新》，《中國行政管理》，2013年第10期。
?仇保興：《西方公用行業(yè)管制模式演變歷程及啟示》，《城市發(fā)展研究》，2004年第2期。
?Catherine M Donnelly, Delegation of Governmental Power to Private Parties: A Comparative Perspective, London: Oxford University Press, 2007, pp.80-84.
?張紅鳳、周燕冬：《基于國際經(jīng)驗的公用事業(yè)治理模式探析》，《理論學(xué)刊》，2009年第5期。
Deep Analysis of the Difficulty in the Government-Market Relationship
—The Chinese Road for the Market-oriented Public Utilities Reform
Xie Di Liu Jiali
Abstract: The international experience in the reform of urban public utilities and the development history of relevant theories show that the relationship between the government regulation and market competition has undergone a process from binary opposition to a complementary fusion. In China, the urban public utilities were first monopolized by the government, with the role of market competition and privatization almost totally ignored; and then importance was given to the market and privatization, but the government regulation system lagged behind. The market-based reform of the urban public utilities in China is complex. It has become an urgent task to improve the government regulation system for urban public utilities in accordance with the idea of complementarity between the government regulation and the market competition.
Keywords: urban public utilities, government regulation, market competition, re-nationalization, reverse privatization
【作者簡介】
謝地，遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、博導(dǎo)，吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟研究中心研究員。研究方向為社會主義市場經(jīng)濟理論、產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制。主要著作有《產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化與經(jīng)濟集約增長》《馬克思的“兩權(quán)”分離思想與我國企業(yè)改革深化》（論文）等。劉佳麗，吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院講師，研究方向為社會主義市場經(jīng)濟理論、政府規(guī)制。
