【摘要】習近平治國理念中蘊含著宏大的治國使命，這種治國使命可以高度概括為“五個重塑、重建或重構(gòu)”：即重塑中共的執(zhí)政形象、重建中國的官場生態(tài)、重構(gòu)中國的秩序、重構(gòu)中國的價值體系、重構(gòu)中國的發(fā)展方式。習近平總書記提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局中，全面深化改革是全面建設(shè)小康社會的首要重大戰(zhàn)略舉措。全面深化改革之所以如此重要，在于改革開放是決定當代中國命運的關(guān)鍵一招，也是決定實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的關(guān)鍵一招。改革成敗決定中國未來的命運這一時代命題，似乎越來越成為人們的共識。
【關(guān)鍵詞】全面深化改革 國家治理 習近平 治國使命 四個全面
【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A
改革發(fā)展新階段對國家治理的挑戰(zhàn)
中國社會面臨的風險在上升?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）對目前中國形勢的判斷，基本可以歸納為兩句話：中國發(fā)展進入新階段；改革進入攻堅期和深水區(qū)。如果說1978年開始的改革開放是第一次改革的話，那么十八屆三中全會確立的全面深化改革的綱領(lǐng)，可以稱之為第二次改革?？梢哉f，在《決定》中提出的60項重大改革任務(wù)，幾乎都是建立在對這一改革發(fā)展新階段的判斷基礎(chǔ)之上的。這個新階段有三個顯著的標志：改革開放的整體格局發(fā)生重大變化；傳統(tǒng)的發(fā)展方式走到了盡頭；中國社會面臨的風險有增無減。
第一，改革開放的整體格局發(fā)生重大變化。當前的改革開放整體格局，可以用三句話來概括。一是中國改革發(fā)展取得巨大成就，但是人們對改革的認知度和共識度在大大下降?，F(xiàn)在很多人反對改革。這種反對改革的聲音，既包括社會公眾，也包括社會精英甚至政府官員，改革的阻力正在加大。在目前環(huán)境下，凝聚、重構(gòu)改革的共識，比當年發(fā)動改革更難。二是中國的“雙轉(zhuǎn)”（社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型）在快速推進，但也積聚了很多社會矛盾和沖突。維穩(wěn)成本很高。三是中國在國際上的影響力越來越大，在世界上的話語權(quán)越來越大，但是中國的形象不斷被西方國家所誤解誤讀。誤解誤讀背后既有深刻的政治原因，更有復雜的經(jīng)濟利益。在目前的環(huán)境下，更多的是大國之間的經(jīng)濟利益博弈。我們能不能保住過去35年的改革開放成果，發(fā)現(xiàn)新的機遇，這是前所未有的挑戰(zhàn)。特別是美國重返亞洲以后，國際環(huán)境越趨復雜，我們能不能有新的思維、新的戰(zhàn)略，直接關(guān)乎中國的未來。
第二，傳統(tǒng)的發(fā)展方式已經(jīng)走到盡頭。直接表現(xiàn)為，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，但是同時我們付出了高昂的代價。傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼：低成本出口戰(zhàn)略以金融危機爆發(fā)為標志，難以為繼；低端產(chǎn)業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以為繼；資源和環(huán)境的傳統(tǒng)使用方式難以為繼；收入分配不公引發(fā)的社會問題使社會穩(wěn)定的大局難以為繼。以低端產(chǎn)業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為例。過去的30多年，中國維持9.8%的高增長，但它是“三高換一高”還帶“一低”，即資金高投入、資源高消耗、環(huán)境高污染，換來35年的9.8%的高增長，還有低效率。我們以大量消耗能源、透支資源、破壞環(huán)境作為經(jīng)濟增長的前提條件。世界上流行一句話：三流企業(yè)賣產(chǎn)品，二流企業(yè)賣專利，一流企業(yè)賣標準。這就是說最高端企業(yè)是賣標準的企業(yè)。而我們很多數(shù)企業(yè)都是不入流的企業(yè)，沒有自己的品牌，沒有自己的核心技術(shù)，只賺加工組裝的錢，這樣很難成為經(jīng)濟強國。偌大的國家，主要在世界產(chǎn)業(yè)鏈的中下端做文章，在高端沒有多少話語權(quán)，這是成不了強國的。中央下決心淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟，就是要在世界產(chǎn)業(yè)鏈的高端有話語權(quán)。所以習近平總書記指出，技術(shù)和糧食一樣，靠別人靠不住，要端自己的飯碗，自立才能自強。①
第三，中國社會面臨的風險有增無減。在分析中國社會面臨的風險和問題時，首先要對我們?nèi)〉玫木薮蟪删陀枰猿浞挚隙?。兩個數(shù)據(jù)足以證明中國改革開放的巨大成就：第一，1978年中國改革開放起步，中國人均GDP處于較低水平。然而，中國人均GDP在2013年達到6700美元，整體上進入中等偏上收入水平國家的行列，這是一個歷史性的劇變。第二，1978年至2013年的35年間，中國經(jīng)濟持續(xù)高增長，平均達到9.8%的增長速度。迄今為止，在人類歷史上還沒有如此大的一個經(jīng)濟體能夠連續(xù)高增長35年。從這個意義上說，中國已經(jīng)創(chuàng)造了歷史。但不能忽視的是，當前中國至少面臨四種風險：經(jīng)濟風險、社會風險、信任風險、政治風險。
從經(jīng)濟風險來看，現(xiàn)在經(jīng)濟下行壓力越來越大，經(jīng)濟風險集聚。盡管剛剛公布的經(jīng)濟數(shù)據(jù)已經(jīng)證實高層主要領(lǐng)導的判斷，就是中國經(jīng)濟還沒有出現(xiàn)大問題，我們提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量，有意降低經(jīng)濟增長的速度，這個判斷從這些公布的數(shù)據(jù)也可以得到證實。但是隱憂非常明顯，經(jīng)濟發(fā)展中影響最大的風險有三個：一是房地產(chǎn)泡沫；二是地方債務(wù)；三是影子銀行，一方面流動性泛濫，另一方面銀行圈錢。這三個方面相互聯(lián)系，一個方面出了問題，都可能引起連鎖反應(yīng)。
從社會風險來看，當前最大的問題，就是社會利益格局整體被扭曲了。原因主要有三個方面：一是分配制度不合理。35年來，城鄉(xiāng)差距、貧富差距、行業(yè)差距和地區(qū)差距不僅沒有縮小，而且越來越大。二是機會不均等，企業(yè)和人的發(fā)展不處在同一競爭起跑線上。國有企業(yè)過于強勢，民營企業(yè)相對弱勢。三是既得利益者興風作浪，既得利益在整個被扭曲的利益格局中，起了推波助瀾的作用。這三個方面疊加起來，扭曲了整個社會的格局，這是中國社會不穩(wěn)定的根源。
從信任風險來看，政府給老百姓的醫(yī)療、教育、社保、社會服務(wù)等承諾，如果不能兌現(xiàn)，不能讓老百姓享受到改革開放的成果，老百姓很難再次信任黨和政府。習近平總書記曾說，人心向背決定執(zhí)政黨的生死存亡。他后來的判斷反映出當前我們面臨的信任風險。
從政治風險來看，構(gòu)建起制度籠子，大刀闊斧地反對腐敗，防止腐敗的蔓延，不僅關(guān)系到腐敗本身，而且關(guān)系到我們能不能重構(gòu)改革的共識，讓老百姓第二次起來支持改革。中國社會面臨的上述風險和危機，也說明了全面深化改革的緊迫性和重要性。
國家治理變革的重要性凸顯。通過全面改革，解決國家治理面臨的問題，還表現(xiàn)在目前國家治理方面存在的種種矛盾。
我們知道，在國家治理結(jié)構(gòu)中，政府無疑處于最關(guān)鍵的位置。政府治理能力的強弱、水平的高低，對整個國家都會產(chǎn)生深刻影響。從我國實際情況看，國家治理變革的緊迫性，還在于中國改革的內(nèi)在邏輯所發(fā)生的變化：過去30多年，我們始終以經(jīng)濟體制改革為主干展開各項改革，其他改革說到底是為經(jīng)濟體制改革服務(wù)的。但是越到后來，以黨政機構(gòu)為核心的政府越來越成為社會矛盾的中心，成為社會矛盾的聚焦點。所以盡管這次《決定》指出，未來我們要以經(jīng)濟體制改革為牽引，以經(jīng)濟體制改革為重點，但是，經(jīng)濟改革目標的實現(xiàn)，主要障礙幾乎都不在經(jīng)濟領(lǐng)域，而在于政府，在于執(zhí)政黨，根本是政治領(lǐng)域改革，這是當前深化改革的關(guān)鍵問題。具體來說：
第一，其他各項改革能不能推進，以及在多大程度上推進，幾乎都和執(zhí)政黨、政府自身的改革有關(guān)。經(jīng)濟改革、政治改革、社會改革、文化改革、生態(tài)改革、執(zhí)政黨制度的改革，這六大改革每一項都和執(zhí)政黨、政府自身有關(guān)。以經(jīng)濟改革為例，收入分配制度改革、國企改革、金融改革、財稅改革、投資體制改革，這些經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，好改的早改過了，剩下難改的都和政府有關(guān)，如果沒有政治體制改革的推進，這些改革是不可能成功的。
第二，政府治理的能力直接影響國家治理的成效。在國家治理架構(gòu)中，政府治理處在第一線，國家治理很多目標通過政府治理來實現(xiàn)。如果政府自身問題不解決，能力不高，則直接影響整個國家的治理水平。
第三，從政府層面來講，至少現(xiàn)在我們還有三個問題迫切需要解決。一是治理的組織架構(gòu)不夠科學。不管黨政之間的問題，還是政府內(nèi)部的組織架構(gòu)，都還有很多關(guān)鍵性問題沒有解決好。二是政府管理運行中的一些深層次問題一直沒有解決好。這些深層次問題主要包括：政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府自身改革滯后，行政審批過多過濫、變成腐敗溫床，社會管理、公共服務(wù)職能相對薄弱等。在這些關(guān)鍵問題上，老百姓不滿意。三是政府的行為長期得不到有效控制，政績工程、形象工程、勞民傷財?shù)葐栴}嚴重影響政府的形象。這些問題都說明，如何加大改革的力度，加快國家治理變革的步伐，都顯得非常緊迫。
習近平治國使命與全面深化改革的目標和戰(zhàn)略
習近平治國使命與全面深化改革。黨的十八屆三中全會制定的全面深化改革的決定，對中國未來的改革發(fā)展無疑具有重要指導意義。但要深刻理解中國全面深化改革的邏輯，還必須從分析習近平的治國使命入手。如果從更理性的角度來觀察，筆者認為習近平上任后，在治國理政方面不是零敲碎打，也不是修修補補，而是體現(xiàn)出了鮮明的“三整”特征，即整體思維、整體謀劃和整體戰(zhàn)略。
在上述思維框架下，集中反映出習近平總書記四個特色鮮明的執(zhí)政理念：鐵腕治國、俯首為民、公平正義和獨立自主。
從鐵腕治國來看，十八大后中央相繼出臺了一系列鐵腕反腐舉措：不到兩年拿下56位部級及以上貪腐官員，包括周永康這樣的正國級“大老虎”、徐才厚這樣的“軍老虎”，使人們看到“零容忍”絕不是一個簡單的說辭。
從俯首為民來看，以維護人民的利益為最高標準集中體現(xiàn)了習近平以民為本的理念和價值導向，諸如“人民對美好生活的向往，就是我們奮斗的目標”②“努力讓每個人都有人生出彩的機會”③“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”④等，其思想深處的親民為民情懷溢于言表。正像魯迅先生當年所說的“橫眉冷對千夫指，俯首甘為孺子牛”。
從公平正義看，不論是在全面深化改革的《決定》中，還是在全面推進依法治國的戰(zhàn)略中，都把權(quán)利公平、機會公平以及規(guī)則公平放在突出位置，在他看來這是中國社會長治久安的基石。
從獨立自主看，他反復強調(diào)“不照抄、不照搬”，決心要走出一條實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的獨特發(fā)展道路。
習近平治國理念中蘊含著宏大的治國使命，這種治國使命可以高度概括為“五個重塑、重建或重構(gòu)”：即重塑中共的執(zhí)政形象、重建中國的官場生態(tài)、重構(gòu)中國的秩序、重構(gòu)中國的價值體系、重構(gòu)中國的發(fā)展方式。
重塑中共的執(zhí)政形象。重塑形象最核心的莫過于要提升老百姓對中共領(lǐng)導地位的認知度，提升公眾對中共執(zhí)政地位合法性的心理支持度。而這兩者，并不是中共有了領(lǐng)導權(quán)、有了程序上的合法性就能自然而然得到的。這一點對中共未來的執(zhí)政和領(lǐng)導都至關(guān)重要。從這個意義上說，習近平的重要使命，就是要大大提高中共執(zhí)政和領(lǐng)導的社會認同度和心理上的支持度，讓民眾心悅誠服，進一步改善執(zhí)政黨與民眾的關(guān)系。
重建中國的官場生態(tài)。無須諱言，近年來中國的官場確實出現(xiàn)了很多嚴重的問題，如買官賣官、權(quán)錢交易等，對社會風氣造成了破壞性的影響。在習近平看來，中國社會風氣敗壞，首先是因為中國官場風氣敗壞，要改變中國社會風氣，首先必須矯正中國的官場風氣。而十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”也許是最好的重塑官場的“猛藥”。換句話說，只有710多萬黨政公務(wù)人員每個人能夠清正，才可能有政府清廉；而干部清正、政府清廉無疑又是政治清明的前提和條件。
重構(gòu)中國的秩序。應(yīng)該說，黨的十八屆四中全會制定的全面推進依法治國戰(zhàn)略，為重構(gòu)中國的秩序提供了一個前所未有的路線圖。其內(nèi)在邏輯是：通過依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，構(gòu)建法治國家、法治政府、法治社會。在筆者看來，習近平在重構(gòu)秩序中把維護以憲法為核心的法律權(quán)威放在了首位，這充分說明他對憲法的敬畏和尊重。其核心是，中國共產(chǎn)黨可以領(lǐng)導制定憲法和法律，但黨也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。任何違反憲法和法律的行為都要追究。
重構(gòu)中國的價值體系。這不是說對過去的都要推翻重來，而是要解決中國社會長期存在的價值荒漠化以及價值紊亂的問題。這也許是中國真正的風險和危機，即信仰危機。習近平上任后做的第一個大判斷是“腐敗亡黨亡國”，所以他堅持強力反腐，既打老虎又打蒼蠅。后來他又做了第二個大判斷，即“人心向背，決定執(zhí)政黨的生死存亡”。而中共十八大后提出24字“社會主義核心價值觀”，以此為引領(lǐng)，重構(gòu)中國的價值體系。如果取得實質(zhì)性進展，意義深遠。
重構(gòu)中國的發(fā)展方式。新一屆中央政府不斷完善發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，使其盡快取得成效。其中最令人鼓舞的，就是提出“市場決定論”，并按照這一思路重構(gòu)政府與市場、政府與社會的關(guān)系，這對未來中國經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展無疑具有重要戰(zhàn)略意義。
與習近平治國理念和治國使命相對應(yīng)的是他的治國策略：一是“嚴黨、嚴軍，反貪、治吏”并重。十八大后，中共不斷采取重大舉措從嚴治黨、從嚴治軍，對貪腐采取高壓舉措絕不手軟，重拳出擊治理官場，在黨內(nèi)、軍內(nèi)、官場掀起巨浪。
二是“法治、德治”并行。如黨的十八屆四中全會專門研究依法治國的問題，并制定出全面推進依法治國的路線圖。與此同時，習近平也十分重視以德治國的實施。在選拔人才時，強調(diào)要德才兼?zhèn)?、以德為先?/p>
三是“傳統(tǒng)和現(xiàn)代融合”。在十八屆三中全會上制定出的全面深化改革路線圖里，把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為二次改革的大目標，足以說明他所具有的現(xiàn)代治理思維。但同時，他又不斷在中國深厚的傳統(tǒng)文化中尋找治國理政的精華，使之與現(xiàn)代國家治理理念融合，如中國歷史上的“修身、齊家、治國、平天下”、儒家文化中的仁、義、禮、智、信等，都被他高度推崇，并將之運用于治理國家的實踐中。
全面深化改革的目標與戰(zhàn)略。通過上面的分析，我們對由習近平主導制定的《決定》中確立的改革總目標，就不難理解了，這就是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這個大目標的確立，不僅僅意味著以習近平為代表的最高領(lǐng)導層接受了現(xiàn)代國家治理的基本理念，而且決心通過全面深化改革，使這個目標得以實現(xiàn)。那么，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化”究竟有什么戰(zhàn)略意義，以及它的科學內(nèi)涵是什么呢？從其戰(zhàn)略意義來說，第一，規(guī)定了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治方向，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，如果離開這個基本前提，這個現(xiàn)代化就有可能走偏方向。第二，導入了一種新的理念和價值。一般來說，從管理到治理，大體有五個方面的區(qū)別或者差異。一是管理主體由單一轉(zhuǎn)向多元：在傳統(tǒng)的管理形態(tài)下，國家管理的主體只能是擁有公權(quán)力的黨政機構(gòu)，而在治理形態(tài)下，除了黨政機構(gòu)之外，社會組織、企業(yè)乃至公民個人都可以參與到公共治理中來；二是管理向度發(fā)生了變化：在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，管理向度主要是自上而下的，權(quán)力行使是單向的，而在治理形態(tài)下，管理向度是雙向的，也就是上下要互動，要傾聽社會、民眾的呼聲；三是管理的公開性和透明度是不一樣的：在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，公共權(quán)力的行使不公開，或者透明度很低，但在治理形態(tài)下，就要使公權(quán)力運行在陽光之下，提高其公開性和透明度；四是管理的方式和手段也是有差異的：在傳統(tǒng)的管理形態(tài)下，主要靠法律、行政手段，排斥市場手段，而在治理形態(tài)下，也可以適度借助一些市場手段，如政府向社會購買服務(wù)等；五是對結(jié)果的評價也不盡相同：傳統(tǒng)的管理注重過程，不太關(guān)注結(jié)果，而治理更強調(diào)要以結(jié)果為導向建立績效評價體系等。
第三，確立了其內(nèi)在的邏輯。按照筆者的理解，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實際上有兩個內(nèi)在結(jié)構(gòu)，一個是體系的邏輯結(jié)構(gòu)，一個是能力的邏輯結(jié)構(gòu)。就前者而言，筆者以為至少應(yīng)該包括五大體系：即國家治理的組織體系、制度體系、法治體系、價值體系以及政策體系，也就是說要通過改革，使這五大體系都能夠走向現(xiàn)代化；從后者來看，也應(yīng)該至少包括五種最主要的能力：如國家的決策能力、執(zhí)行能力、應(yīng)對危機能力、駕馭市場經(jīng)濟的能力以及公共服務(wù)的能力等。而所有這些能力最終都將聚焦到整個國家公職人員隊伍本身。如果這支公職人員隊伍的整體素質(zhì)和道德修養(yǎng)不能有效提升，國家治理現(xiàn)代化就可能是一句空話。
第四，明確了檢驗國家治理現(xiàn)代化的三個最終標準。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并不是一個簡單的口號，也不應(yīng)該是一個虛無縹緲不可捉摸的目標，而是要有實實在在的檢驗標準，這就是：要讓創(chuàng)造財富的各種源泉涌動；讓社會活力能夠得到釋放；讓改革成果被全民共享。如果達不到這三個目標或者標準，就不能認為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化目標實現(xiàn)了。
全面深化改革要突出四大核心議題。從中央深改組成立后前后十次會議的整體部署來看，全面深化改革將集中在四個核心議題展開：
核心議題之一：重構(gòu)政府和市場關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。
要發(fā)揮市場決定作用，主要解決兩個問題：一是政府要向市場放權(quán)；二是要開放市場；三是要加大國有企業(yè)改革力度。從開放市場來看，改革中的很多選項幾乎都與此有關(guān)。包括建立統(tǒng)一的市場體系、打破行政壁壘、開放金融、開放服務(wù)業(yè)、反對壟斷、構(gòu)建公平的市場競爭環(huán)境。從政府向市場放權(quán)看，一共有五大舉措，比如減少投資審批、減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批、減少不必要檢驗檢測許可認證，減少行政事業(yè)性收費、改革企業(yè)注冊登記制度。其目的，就是要降低市場門檻，鼓勵社會成員創(chuàng)業(yè)。發(fā)揮市場在資源配置中決定作用的同時，還要更好地發(fā)揮政府的作用。也就是說政府必須在市場決定論的基礎(chǔ)上，發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等職能。從加大國有企業(yè)改革力度看，包括出臺國有企業(yè)改革方案，重點發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，打破壟斷，政府由管資產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向管資本以及改革國有企業(yè)內(nèi)部領(lǐng)導體制等。
十八屆三中全會后，圍繞正確處理政府與市場的關(guān)系，進行了一系列探索和改革，但由于這個問題事關(guān)重大，仍然需要不懈地推進和努力，可以設(shè)想，在未來的改革中，政府與市場關(guān)系的處理和調(diào)整，是全面深化改革最重要的核心議題。
核心議題之二：全力保障民生，維護社會公平正義。
黨的十八屆三中全會推進的60項改革，有18項和民生有關(guān)。因此，全力保障民生，就是要最大限度地體現(xiàn)社會的公平和公正。
具體來說，首先要加大對民生的投入，加大與民生有關(guān)的體制機制改革的力度。比如《決定》中提出與民生相關(guān)的改革，目標都非常具體。取消事業(yè)單位如醫(yī)院、學校、科研機構(gòu)的行政級別，這項改革涉及120萬家事業(yè)單位，3千多萬在職人員，還有8百多萬離退休人員。再如醫(yī)院改革，不能以藥養(yǎng)醫(yī)，醫(yī)藥要分家；教育改革，要保證教育公平公正，改革基礎(chǔ)教育，減少考試科目。在社會保障方面，提出養(yǎng)老制度要“并軌”，而且在2014年底，中央已經(jīng)正式出臺文件，邁出關(guān)鍵一步。所有這些改革幾乎都涉及和民生有關(guān)的體制機制。再比如，要建成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，讓農(nóng)民的建設(shè)用地在市場上與國有土地同權(quán)同價競爭，讓農(nóng)民有更多的財產(chǎn)性權(quán)利。最近中央已經(jīng)選擇了30多個地方進行這方面試點?？梢姡@次改革很重要的一個著眼點，就是要讓公平正義的光芒照耀在農(nóng)民這個最大的弱勢群體身上。
核心議題之三：用法律構(gòu)建制度籠子，用制度管人管權(quán)管事。
中國的現(xiàn)有體制有很多優(yōu)勢，比如說，我們可以集中力量辦大事，一方有難，八方支援。但是中國現(xiàn)行體制最大的軟肋，就是約束公權(quán)力的制度相對薄弱。從表面上看，我們監(jiān)管公權(quán)力的主體不少，至少在體制內(nèi)就有六個之多，如紀委、監(jiān)察、審計、預防腐敗、反貪和巡視，但是對“一把手”，一個地方的主要領(lǐng)導人，是很難真正發(fā)揮監(jiān)督作用的。比如“一把手”腐敗問題，邊腐敗邊提拔的問題如此之多，值得反思。鑒于此，《決定》加大對公權(quán)力的制度監(jiān)督力度，如對紀檢監(jiān)察體制進行大幅調(diào)整，同級黨委無權(quán)任命同級紀委主要領(lǐng)導人，巡視制度廣覆蓋，試圖用法律構(gòu)建制度籠子管人管權(quán)管事。與此同時，要創(chuàng)造條件讓人民有監(jiān)督權(quán)，通過構(gòu)建權(quán)力清單、責任清單，保障權(quán)利行使的公開透明，從而實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的目標。在司法領(lǐng)域，為了防止司法腐敗，《決定》規(guī)定省以下的司法機構(gòu)將實行垂直管理，所有這些改革都在緊鑼密鼓地推進之中，毫無疑問也是下一步全面深化改革的核心議題之一。
核心議題之四：加大黨政自身改革力度，提高公信力。
轉(zhuǎn)變作風、降低三公消費、反對四風、公開透明等都是這一改革的主要內(nèi)容。特別是中央八項規(guī)定頒布后，產(chǎn)生了廣泛影響，正在從根本上遏制官場長期形成的種種頑疾。比如現(xiàn)在對官員治理越來越制度化了，出臺了黨政機關(guān)節(jié)約條例、八項規(guī)定、反四風、嚴格清車、清辦公室。這些對重建中國的官場、規(guī)范公務(wù)人員的從政行為將產(chǎn)生深遠影響。
全面深化改革的重點任務(wù)
經(jīng)濟體制改革要為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供持久動力。經(jīng)濟改革是全面深化改革的重中之重，涉及的內(nèi)容極為廣泛，如堅持和完善基本經(jīng)濟制度、完善現(xiàn)代市場體系、健全宏觀調(diào)控體系、深化財稅體制改革、金融體制改革、推進城鄉(xiāng)一體化以及構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制等。但在筆者看來，所有這些改革，都必須緊緊圍繞促進中國未來經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展這個大前提展開，并為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供持久的動力。
第一，適度收縮政府經(jīng)濟職能，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展提供體制保障。政府在經(jīng)濟活動中應(yīng)該扮演什么樣的角色，是一個世界性難題。但從我國二十多年市場經(jīng)濟的實踐看，即使我們選擇政府主導型的市場經(jīng)濟模式，政府在經(jīng)濟活動中也不能大包大攬。另一方面，按照十八屆三中全會提出的市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，積極發(fā)揮政府的作用，那么就要按照這一思路，重新配置政府的經(jīng)濟職能，改變過多靠權(quán)力、行政手段配置資源的狀況。因此，調(diào)整政府的經(jīng)濟職能，特別是要敢于從一些領(lǐng)域中逐步退出，更好發(fā)揮市場的作用，應(yīng)該成為“十三五”轉(zhuǎn)型發(fā)展的重中之重，也應(yīng)該成為政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。
這意味著，政府除了在制定公共政策和規(guī)則、加強市場監(jiān)管和社會管理，提供基本公共服務(wù)、保障公平正義方面要大有作為之外，在經(jīng)濟活動中的角色可以進行一些必要的調(diào)整，特別是敢于主動退出一些領(lǐng)域，把某些主導經(jīng)濟發(fā)展的動能更多地讓位給市場和社會。如果說這個判斷能夠成立，那么就要進一步研究如何改變政府過于主導經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型問題了，并為逐步退出創(chuàng)造條件。
首先，政府要進一步簡政放權(quán)，減少行政審批，打造簡約型政府。具體說來，要圍繞構(gòu)建“四張清單一張網(wǎng)”的思路，對政府管理經(jīng)濟的角色進行改造。所謂“四張清單一張網(wǎng)”，就是政府的權(quán)力清單、責任清單、企業(yè)的負面清單以及政府公共財政專項資金使用清單，同時構(gòu)建政府社會管理和公共服務(wù)網(wǎng)。浙江省在全省打造“四張清單一張網(wǎng)”的過程中，就很有創(chuàng)意。比如政府的權(quán)利清單，先讓各個政府部門將所有權(quán)力逐項上報，然后通過專家組及編制、法制部門聯(lián)合進行多輪審查和評審，經(jīng)過幾上幾下，最后將省政府各部門的一萬兩千多項權(quán)力減少、縮減為四千多項。再加上責任清單和企業(yè)的負面清單以及財政專項資金的使用清單，大大規(guī)范政府權(quán)力行使，減少了政府對企業(yè)的過多干預。其次，要加大國企改革的力度。改變政府過于主導經(jīng)濟發(fā)展的格局，還有一個關(guān)鍵性問題，就是要減少政府對投資的依賴。而這個問題的深層原因，又與國有企業(yè)過度涉入競爭性領(lǐng)域有關(guān)。因此，加大對國企改革的力度，就顯得非常重要。關(guān)于這個問題，早在1998年的行政體制改革中，國家就曾提出要讓國有資本逐步從競爭性領(lǐng)域退出的思路，但后來實施得并不理想。盡管國有企業(yè)的總體數(shù)量大大減少了，但是在競爭性領(lǐng)域的壟斷、貪腐等問題長期困擾著政府。十八屆三中全會提出未來主要是混合所有制主導，也意味著要對國有企業(yè)進行一系列大的改革，只有改革相對到位，才可以為民營經(jīng)濟的發(fā)展提供更大的空間，也為政府適度收縮經(jīng)濟職能，退出某些競爭性領(lǐng)域創(chuàng)造條件。
再次，財稅改革要到位。我國政府在主導經(jīng)濟發(fā)展方面表現(xiàn)出的強勢，還與地方政府這些年來過度依賴土地財政有關(guān)。十八屆三中全會后提出的土地戶籍制度等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，雖然表面上看縮小了地方政府征用土地的范圍，限制了政府的一些權(quán)力，但這個問題的根本性解決，要依靠推動包括財政轉(zhuǎn)移支付制度、培植地方政府財源、合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責任等重大財稅制度的改革。如果沒有這些條件，想改變地方政府過度主導經(jīng)濟發(fā)展的沖動是很困難的。
最后，注重阻礙轉(zhuǎn)型發(fā)展的聯(lián)動改革，出臺相關(guān)的配套政策。從我國以往轉(zhuǎn)型發(fā)展的教訓看，孤軍獨戰(zhàn)、缺乏配套舉措，是一個關(guān)鍵性問題。比如“十三五”期間，有關(guān)的政府改革、金融改革、財稅改革、國企改革、收入分配制度改革、投資體制改革、土地戶籍制度改革、城鎮(zhèn)化等，都將是重點領(lǐng)域。但如何防止這些改革單打獨斗，形成合力，為促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展提供保障，就很重要，也很關(guān)鍵。因此，注重轉(zhuǎn)型發(fā)展改革的整體協(xié)調(diào)性、配套性，就成為一個重要問題，必須引起我們的高度關(guān)注。
第二，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，要確立創(chuàng)新驅(qū)動的價值導向，特別是要樹立互聯(lián)網(wǎng)思維。正像前面分析的那樣，未來再靠傳統(tǒng)的要素驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展肯定會越來越困難，而在注重消費驅(qū)動的同時，把創(chuàng)新驅(qū)動放在突出地位，勢在必行。政府在這一過程中，最重要也許不是直接去當“運動員”，而是要當好“裁判員”，更加注重營造創(chuàng)新的環(huán)境，搭建公平競爭的平臺，制定相關(guān)的規(guī)則等。
與此相聯(lián)系，不管是政府，還是企業(yè)、社會，都要樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，并將此看作促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新的催化劑和新的動力。在這方面，中央的大政方針已經(jīng)非常清晰，值得關(guān)注。比如中央提出的“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”“中國要由網(wǎng)絡(luò)大國走向網(wǎng)絡(luò)強國”等，都強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)對促進經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大潛力。從十七大的“五化并舉”“兩化融合”，到十八大的“四化同步”，即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，明確地告訴我們，要改變中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，特別是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級換代，一定要樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，善于運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行改造。所以有人說，互聯(lián)網(wǎng)幾乎可以和任何產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，不斷衍生出許多新的業(yè)態(tài)，產(chǎn)生許多新的創(chuàng)新動能，這對促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變無疑會產(chǎn)生深遠的影響。
從我國目前實際狀況看，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展喜憂參半。我國的消費互聯(lián)網(wǎng)可以說已經(jīng)走在世界的前列了。目前全世界共有20個最大的門戶網(wǎng)站，我國已經(jīng)占了5席：百度、阿里巴巴、騰訊、新浪、搜狐；全世界共有十大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，中國占了3家，華為、中興通信、聯(lián)想。我國2014年網(wǎng)購人數(shù)已經(jīng)超過3.5億人，網(wǎng)購的金額達到2.5萬億；電子商務(wù)的交易額已經(jīng)超過13萬億。
相比之下，我國的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)還相對落后，特別是明顯落后于發(fā)達國家。目前世界正在興起產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)4.0，所謂4.0無非是用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，特別是前面提到的大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)以及物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，提升改造傳統(tǒng)加工業(yè)，由過去集團式、規(guī)?；拇笊a(chǎn)，轉(zhuǎn)向按需定制、滿足個性化需求的精細化、智能化生產(chǎn)。這有可能從根本上顛覆傳統(tǒng)的生產(chǎn)手段和方式。
可見，在這個方面我們一定要確立互聯(lián)網(wǎng)思維、創(chuàng)新思維，改造中國的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。而這方面真正的潛力和動能也許不一定都在政府，而在市場、在民間。
政治體制改革需要創(chuàng)新驅(qū)動。在全面深化改革的決定中，有關(guān)政治改革方面的內(nèi)容也很豐富。包括加強社會主義民主政治制度建設(shè)，行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，推進法治中國建設(shè)，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系等。在推進政治體制改革的過程中，除了簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革外，筆者認為中國政治體制改革在堅持社會主義方向的前提下，需要創(chuàng)新驅(qū)動。
第一，要確立“三清”“四權(quán)”的政治改革目標。所謂“三清”，是指干部清正、政府清廉、政治清明；所謂“四權(quán)”，是指廢除特權(quán)、弘揚民權(quán)、約束公權(quán)、保護私權(quán)。
干部清正、政府清廉、政治清明是黨的十八大提出的重要概念，不僅在當前具有很強的針對性，而且也是政治體制改革必然追求的目標。干部清正、政府清廉、政治清明，三者并不是平推平列的，而是有著深刻的內(nèi)在邏輯關(guān)系的。在這三者中，干部清正應(yīng)該是后兩者的前提。因為黨政機構(gòu)的公職人員，是行使公權(quán)力的主要載體，特別是擔任各級領(lǐng)導職務(wù)的領(lǐng)導人員，更是其中的核心。我們現(xiàn)在大約有700多萬黨政公務(wù)人員，其中縣處以上領(lǐng)導干部大約有30多萬。如果所有公職人員、特別是各級領(lǐng)導干部能夠正確地對待權(quán)力、金錢，有起碼的道德約束，像十八大報告中所說的做到“清正”，那么政府的清廉就有了基礎(chǔ)。當然，政治清明還有更廣闊的內(nèi)涵。一個清明的政治，不僅要有官員隊伍的清正、政府的清廉這些基本的要件，還要有良好的社會秩序，甚至公眾對政治制度、社會公平正義的認同感等，但不管有多少要件，官員隊伍的清正，仍然是最前提、最根本性的?？梢?，把“三清”作為政治體制改革的重要目標，在一定意義上說，也為改革找到了一個重要抓手。
“廢除特權(quán)、弘揚民權(quán)、約束公權(quán)、保護私權(quán)”的改革目標，一方面反映出目前中國政治生活中存在的某些突出問題，需要著力加以解決；另一方面通過確立這樣有號召力的改革目標，能夠喚起民眾的改革熱情，支持改革，參與改革。從特權(quán)本身來看，這方面的問題是公眾最為關(guān)注的，也是社會普遍詬病的。盡管在過去的改革中，我們也做出過許多努力，但形形色色的特權(quán)非但沒能得到有效遏制，甚至有愈演愈烈的趨勢。十八大后中央政治局做出的轉(zhuǎn)變作風的8項決定，之所以在社會上產(chǎn)生如此廣泛的影響，也證明了這一點。如果我們能在此基礎(chǔ)上，進一步舉起廢除特權(quán)的旗幟，全面清理不合理的特權(quán)，并予以果斷廢除，建立嚴格的制度，不僅為國家機器的正常運轉(zhuǎn)提供保障，也對規(guī)范官員的待遇、約束官員的行為產(chǎn)生積極影響。從弘揚民權(quán)來看，實際上就是要最大限度地保障人民當家作主的權(quán)力主體地位，不斷拓展和擴大人民行使管理國家事務(wù)、公共事務(wù)的途徑和范圍。這方面在黨的十八大報告中有很多重要的論述和規(guī)定，要把這些規(guī)定落到實處，如果離開包括完善人民代表大會制度、協(xié)商政治制度、基層群眾自治制度以及保障司法公平公正的司法制度等方面的改革，是很難想象的。從約束公權(quán)來看，這可能是在像我們這樣的一黨執(zhí)政體制下，最具挑戰(zhàn)的難題之一。應(yīng)該說，這些年來，我們一直在加大反腐敗的力度，也懲處了大量的違法亂紀的黨政官員，但是公權(quán)濫用、權(quán)力尋租、貪污腐敗的問題并沒有得到有效控制，甚至有不斷泛化、蔓延的趨勢。因此，如何構(gòu)建一個權(quán)力運行的環(huán)境，探索有效約束公權(quán)的制度框架，已經(jīng)刻不容緩。從發(fā)展的視角看，如果我們不建立這樣的制度，這個體制就一直會處于民眾的巨大質(zhì)疑之中。從保護私權(quán)來看，這是政治體制改革中必須認真研究和重視的一個重要領(lǐng)域。如果國家治理中不能清晰界定公私的界限，甚至混淆二者的界限，就會造成嚴重的后果。既然我們選擇了市場經(jīng)濟，既然憲法中已經(jīng)確立了包括保護私人財產(chǎn)在內(nèi)的保護私權(quán)的法律原則，那么公共治理就必須遵循這一原則。換句話說，現(xiàn)代法治的實質(zhì)，說到底首先要依法約束公權(quán)，其次就是要依法保護私權(quán)，在我國，就是要通過法律最大限度地保護人民群眾的政治經(jīng)濟和社會利益，任何用公權(quán)力侵害人民利益的行為都要被追究、被懲罰。從這個意義上說，依法治國只有確立這樣的法制理念，才不會走偏方向。
第二，推進黨政聯(lián)動的治理體制創(chuàng)新。比如，在現(xiàn)行體制下如何通過改革頂層方案的設(shè)計，全面實施依法治國戰(zhàn)略，構(gòu)建一種共產(chǎn)黨執(zhí)政領(lǐng)導的、有效的、有為的體制框架就很重要。在筆者看來，中共執(zhí)政體制下中央和地方可以采取差異化的制度形式，找到中央和地方的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行變革，不一定都要上下同構(gòu)，這樣也許更有利于國家長治久安，有利于國家治理現(xiàn)代化。
從中央看，最根本的是要保證國家最高權(quán)力交替的法治化、制度化、規(guī)范化，這是關(guān)乎中國長治久安的最核心問題。要在總結(jié)過去經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在維持現(xiàn)有中央權(quán)力整體格局的前提下，大膽創(chuàng)新，長久保證國家最高權(quán)力交替的法治化、制度化，使之平穩(wěn)交替，不對社會造成重大影響。而在最高權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部，可以通過制度創(chuàng)新，建立權(quán)力運行更加清晰、責任更加明確的責任體制，防止權(quán)力由于過分分散導致的各自為政的弊端。與此同時，要創(chuàng)建在共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政條件下的最高權(quán)力結(jié)構(gòu)制約機制和糾錯機制。
在地方，可以考慮實行黨政融合的體制。比如省以下可以考慮構(gòu)建黨政一體化的體制架構(gòu)。比較可行的操作思路是：市縣委書記不宜再兼人大主任，因為一旦兼人大主任以后，就等于把人大這個監(jiān)督系統(tǒng)的作用大大弱化了。人大主任應(yīng)由人大選舉出的領(lǐng)導人獨立擔任。但是市縣委書記、市縣長可以由一個人來擔任。其產(chǎn)生的辦法是：通過“三條線”選舉出“一把手”來。
首先，堅持黨管干部原則，黨委要推薦合格的書記候選人，可以推薦4到5個書記的合格人選，到市縣黨代會上發(fā)表演說，談?wù)劗敃浺院蟮墓ぷ髟O(shè)想，然后讓黨代會代表投票選舉。得票多的前四位或者前三位到市縣人大競爭市縣長，這幾個通過黨代會認可的人，都可以當市縣長。在人大會上，最后誰當選市縣長，誰就是市縣委書記。這樣“三條線”選舉出一個“一把手”，既體現(xiàn)了黨管干部原則，也體現(xiàn)了黨內(nèi)民主和人民民主。
其次，讓“一把手”有組閣權(quán)，由“一把手”提名各部門領(lǐng)導，經(jīng)人大批準，“一把手”要負連帶責任。與此同時，將現(xiàn)有的黨政機構(gòu)整合。廣東順德如此做了十幾年，經(jīng)濟總量比青海、寧夏兩個省還多，它的黨政機關(guān)共設(shè)置了16個部門，黨委6個，政府10個，多數(shù)都是兩個牌子一套人馬，如宣傳部和文化局整合，組織部與人力資源和社會保障局整合等。這樣不僅僅能夠大大減少人員數(shù)量，提高效率，還能使我們的治理體系更加符合共產(chǎn)黨的執(zhí)政使命和領(lǐng)導地位。
最后，紀委和人大是兩條線，紀委垂直領(lǐng)導后，不受本級黨委書記制約，可以監(jiān)督書記；人大主要監(jiān)督市縣長。兩條線，實際上都在監(jiān)督一把手。這樣我們就能夠從根本上改變重要官員選拔的機制，也能夠比較容易解決主要領(lǐng)導只向上負責、不向下負責的問題，從而比較好地解決拼資源、拼環(huán)境的問題。
第三，把建設(shè)法治政府作為政治體制改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會制定的依法治國的重大戰(zhàn)略，開啟了法治中國建設(shè)的新時代。在法治中國建設(shè)中我們面臨很多任務(wù)，但在筆者看來，首先要把法治政府建設(shè)放在更加突出的地位。因為依法治國、建設(shè)法治國家和法治政府，都是新的歷史條件下我國民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政治體制改革的重要組成部分。
首先，法治政府的本質(zhì)是約束公權(quán)力，這是當前我國政治體制改革必須要解決的重大問題。如何有效約束公權(quán)力，防止公權(quán)力濫用，是我們面臨的一項重大難題，這些年來腐敗在一些地方蔓延，已經(jīng)說明了這一點。而建設(shè)法治政府有可能成為我們約束公權(quán)力最重要的途徑。
十八屆四中全會提出法治中國建設(shè)的內(nèi)在邏輯是：通過依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，構(gòu)建法治國家、法治政府和法治社會。而法治政府可以說是連接法治國家和法治社會的橋梁和紐帶，只有法治政府建設(shè)好了，法治國家才有基礎(chǔ)。
法治政府的本質(zhì)說到底是要約束公權(quán)力。法治政府第一位是治官，第二位是保護公民權(quán)益，第三位才是治民。因此，法治政府又集中體現(xiàn)出“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”的價值理念和剛性導向。這無疑對我國在政治體制改革中構(gòu)建約束公權(quán)力的制度籠子，具有重要意義。
其次，法治政府建設(shè)要突出依法決策、嚴格執(zhí)法等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這兩者都集中地體現(xiàn)著社會的公平和公正。在法治政府建設(shè)中，依法決策是前提，如要建立嚴格的決策程序，包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等；建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制、重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。只有這樣才可能反映公眾的訴求，保障決策的公共利益屬性，結(jié)束一些領(lǐng)導干部拍腦瓜決策的時代，避免由于決策失誤導致的巨額損失。
與此同時，法治政府建設(shè)還要把嚴格執(zhí)法放在更加突出的位置。因此，構(gòu)建科學有效的執(zhí)法體制和執(zhí)法體系，建立健全行政裁量權(quán)基準制度，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，都是從根本上遏制有法不依、執(zhí)法違法以及執(zhí)法中自由裁量權(quán)過大的重要途徑，也可以有效抑制政府與民爭利、侵害公民權(quán)益和利益的行為，改變政府及其公務(wù)人員的執(zhí)法形象，體現(xiàn)出社會的公平和公正。而堅持社會的公平和公正，同樣是我國政治體制改革中最核心的內(nèi)容之一。
第四，簡政放權(quán)、減少政府對經(jīng)濟社會事務(wù)過多的干預，既是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政治體制改革的重要組成部分。在我國，行政體制改革一直被視為政治體制改革的重要組成部分。盡管行政體制改革本身并不直接涉及國家政體，但對政府公權(quán)力的行使有很大的影響。比如，在過去相當長的時間里，權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益被法定化，已經(jīng)根深蒂固，甚至成為頑疾。如何有效遏制政府部門利益，規(guī)范政府行為，化解行政體制改革的隱形阻力，不僅成為從源頭解決權(quán)力市場化的關(guān)鍵問題，也成為政治體制改革的一道難題。而法治政府建設(shè)中普遍實行的“權(quán)力清單”“責任清單”“負面清單”以及“政府公共財政資金使用清單”等制度，則有可能在這方面發(fā)揮重要作用，這對重構(gòu)政府與市場、政府與社會的關(guān)系，以及有效規(guī)范政府行為方面必將產(chǎn)生深遠影響。
提升互聯(lián)網(wǎng)治理能力，應(yīng)成為創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容。創(chuàng)新社會治理體制，推動包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保以及收入分配等在內(nèi)的各項社會事業(yè)改革，是《決定》中有關(guān)社會改革的最核心的部分，也是和普通老百姓關(guān)聯(lián)度最高的部分。筆者需要特別強調(diào)的是，在創(chuàng)新社會治理方面，各級黨政機構(gòu)乃至全社會都要十分重視創(chuàng)新社會治理的理念和有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的治理問題。
第一，創(chuàng)新社會治理，釋放社會活力。從整體上，在過去一段時間內(nèi)，我們在社會管理方面有很多值得反思的地方：這就是社會管理最終究竟是為了什么，換句話說，社會管理如果離開以人為本、離開釋放社會活力，就可能走偏方向。因此，《決定》中提出創(chuàng)新社會治理，釋放社會活力的命題，本身就是一種全新的理念。雖然把社會管理變成社會治理，治和管只有一字之差，但意義重大。這次包括廢除勞教制度、改革司法審判制度、省級以下司法實行垂直管理，建立地區(qū)性法院，解決地方權(quán)力對司法審判的干預，都是從維護社會公平正義、維護司法公平公正等重大社會問題出發(fā)的。同時，釋放活力還意味著要對社會放權(quán)，比如絕大多數(shù)社會組織的注冊管理都取消雙軌制管理，就是為了激發(fā)社會的創(chuàng)新活力，調(diào)動社會的力量。從這個意義上說，落實《決定》中的這些改革舉措，就成為下一步改革的關(guān)鍵。
第二，注重互聯(lián)網(wǎng)治理。在社會治理方面，有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的治理問題成為社會普遍關(guān)注的新問題。黨的十八大后中央成立了以習近平總書記為組長的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導小組，組建了相應(yīng)的辦事機構(gòu)，這對從全局加強互聯(lián)網(wǎng)治理的領(lǐng)導提供了重要保障。目前最大的問題是，在中央頂層領(lǐng)導下面，還缺乏一套完整統(tǒng)一、有效的治理體制和機制，“九龍治水”的局面沒有實質(zhì)性改變。其核心是多頭管理、職能交叉、權(quán)責不一、效率不高。
提升互聯(lián)網(wǎng)治理能力，首先要確立互聯(lián)網(wǎng)治理的新思路。在整體思路上，變以往的消極管制、被動應(yīng)對為積極開放、主動應(yīng)對。在首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上，習近平總書記在賀信中提出了共同構(gòu)建“和平、安全、開放、合作”的網(wǎng)絡(luò)空間，建立“多邊、民主、透明”的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系的主張。雖然總書記的這些論述主要是針對國際互聯(lián)網(wǎng)治理的，但其中的一些重要元素如安全、開放、透明等，也應(yīng)該適應(yīng)國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)治理。按照這一思路，在保障網(wǎng)絡(luò)安全的前提下，把互聯(lián)網(wǎng)真正打造成一個安全、開放的平臺，逐步構(gòu)建起一個積極、有效、透明的國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)治理體系。通過“開放平臺，管好內(nèi)容”兩條路徑積極應(yīng)對，實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)的有效治理，回應(yīng)社會的關(guān)切。
其次，要完善互聯(lián)網(wǎng)治理的領(lǐng)導體制。在領(lǐng)導體制上，要在中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導小組的統(tǒng)一領(lǐng)導下，以中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導小組辦公室為紐帶，優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)治理的結(jié)構(gòu)，從根本上改變多頭管理、職能交叉、權(quán)責不一、效率不高的局面。具體來說，就是要通過職能整合和職責重構(gòu)，形成對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵節(jié)點的有效治理。要對擁有互聯(lián)網(wǎng)管理的相關(guān)部門和機構(gòu)，進行新的職能劃分和職責邊界的界定。按照相同和相近的事項由一個部門管理的原則，構(gòu)建詳細的權(quán)力清單、責任清單以及網(wǎng)絡(luò)信息化投入的資金使用清單；按照網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容、信息化推廣應(yīng)用以及信息化基礎(chǔ)設(shè)施和資源等四個關(guān)鍵領(lǐng)域的管理進行階段管理；建立嚴格責任追究制，遏制部門利益等。
第三，樹立法治思維，堅持依法治網(wǎng)。引導黨政機關(guān)和公職人員樹立法治思維，確立依法治網(wǎng)的工作方式，做到從技術(shù)到內(nèi)容、從日常安全到打擊犯罪都要依法進行，形成互聯(lián)網(wǎng)管理合力，確保網(wǎng)絡(luò)正確運用和安全。鼓勵社會組織參與互聯(lián)網(wǎng)治理等。
提升國家文化軟實力，是文化改革的重要使命。《決定》對文化領(lǐng)域的改革同樣給予了高度關(guān)注。其中包括完善文化管理體制，建立健全現(xiàn)代文化市場體系，構(gòu)建現(xiàn)代化文化服務(wù)體系，以及提高文化開放水平等。從長遠看，加強文化建設(shè)，推進文化領(lǐng)域的改革，對提升中國的文化軟實力具有重大意義。就目前而言，在文化改革領(lǐng)域的一個關(guān)鍵性問題是，如何重構(gòu)中國的價值體系，把中國傳統(tǒng)的優(yōu)秀文化與馬克思主義指導思想相融合，降低社會的信任風險。
應(yīng)當看到，在過去相當長的時間里，中國的社會價值在某些方面一直處于混沌狀態(tài)：一方面市場經(jīng)濟大潮，以及歷次對中國傳統(tǒng)文化的不恰當批判，使中國傳統(tǒng)文化受到極大沖擊，拜金主義、極端個人主義等對社會成員影響甚大，社會道德底線不斷被撕裂，社會成員的行為失范泛化；另一方面，“文革”十年內(nèi)亂對建國后社會公眾確立起來的政治信仰，也造成了嚴重破壞。因此，如何重構(gòu)中國的價值、用什么樣的價值導向引領(lǐng)社會，還要真正符合絕大多數(shù)社會成員的價值認同，這實際上涉及一個很大的問題，即目前廣大社會成員在價值形態(tài)方面，多數(shù)人的所思所想究竟是什么，他們的內(nèi)心深處真正最需要的是什么？如果離開絕大多數(shù)社會成員的真實訴求，僅憑少數(shù)人拍腦瓜，很容易出現(xiàn)誤判。如果搞得不好，非但不能收到好的成效，甚至可能影響整個改革開放的大局。
這在客觀上就提出了歷史性任務(wù)，即重構(gòu)中國的價值形態(tài)，最關(guān)鍵的是要在馬克思主義與中國傳統(tǒng)文化中找到融合的結(jié)合點，由此產(chǎn)生出新的、能夠被廣大社會成員所認同的思想源泉。實現(xiàn)這個目標，也許并不比我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣菀住７粗?，如果在這方面不能有實質(zhì)性突破，信任問題仍然會困擾著國家治理。
破解生態(tài)體制弊端，為生態(tài)文明提供制度保障。《決定》中圍繞生態(tài)建設(shè)和改革，提出了許多重要議題，如健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行自愿有償使用制度和生態(tài)補償制度，以及改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制等。
其實在諸多改革領(lǐng)域中，有關(guān)生態(tài)建設(shè)和保護的管理體制問題，也許是最為關(guān)鍵的。因為目前我國生態(tài)建設(shè)面臨的嚴峻問題，如生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)產(chǎn)品短缺等，幾乎都與生態(tài)建設(shè)的體制不合理、機制不健全、制度不規(guī)范有關(guān)。以體制不合理為例，我國的生態(tài)建設(shè)行政管理政出多門、多頭管理、條塊分割、職能交叉問題比較嚴重，缺乏一個權(quán)威的主體管理部門進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴重制約著國家生態(tài)建設(shè)的綜合決策和宏觀調(diào)控。目前我國生態(tài)建設(shè)行政管理分散于林業(yè)、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等多個部門，相互掣肘問題較為突出，因此，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的生態(tài)建設(shè)行政管理體制機制，顯得尤為緊迫。
按照十八大以及十八屆三中全會決定中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的一系列重要論述，我們認為，其核心是實現(xiàn)人與自然的和諧，關(guān)鍵要解決好資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化三大難題。
為了克服我國目前在生態(tài)文明建設(shè)方面存在的管理體制機制方面的障礙，首先要對管理體制進行必要的調(diào)整，如設(shè)立國家生態(tài)建設(shè)委員會。成立國家生態(tài)建設(shè)委員會，是一個在基本不變動現(xiàn)有涉及生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)政府機構(gòu)的前提下的一種改革思路。通過這樣的改革，對目前相對分散的生態(tài)建設(shè)職能，進行重新梳理和歸并，把那些過于分散、而且對未來生態(tài)建設(shè)管理影響比較大的職能，相對集中到生態(tài)建設(shè)委員會，這樣有利于從整體上進行宏觀決策和管理，進一步加強生態(tài)建設(shè)的頂層設(shè)計。
全面深化改革的路徑與實現(xiàn)條件
改革要敢于沖破阻力。全面深化改革能否成功，在很大程度上取決于我們能否排除改革的阻力，實現(xiàn)上下聯(lián)動。從目前改革的實踐看，最大的阻力可能來自于兩個方面：一是既得利益，二是政府自身。
所謂既得利益，就是通過非公平競爭的手段和方式，借助公權(quán)力和政策資源，獲取巨額利益的相關(guān)體。現(xiàn)在中國既得利益至少有三個形態(tài)：第一，以貪腐官員為代表的權(quán)貴既得利益；第二，以壟斷行業(yè)為代表的壟斷既得利益；第三，以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的地產(chǎn)和資源既得利益。這三大既得利益，既掌握權(quán)力，又掌握資源，還掌握資本，羽翼豐滿，實力雄厚，控制相當多的中國社會財富。而那些借助權(quán)力影響力，主要靠子女、配偶等在市場上進行灰色資本的運作和并購，一夜之間就可能獲取巨額暴利的灰色權(quán)力、灰色資本、灰色暴力，則是更大的腐敗。周永康案在一定意義上把上述的“三灰理論”演繹得淋漓盡致。
這三大既得利益至少激化了三種沖突——官民沖突、勞資沖突、貧富沖突。社會上存在著仇富仇官的心態(tài)，群體事件的背后、大量黑色資本變故的背后，我們都可以看到既得利益者的影子。此次改革的成敗，在很大程度上取決于我們能不能有效地遏制、戰(zhàn)勝既得利益。
黨的十八大以后，習近平等黨和國家領(lǐng)導層不斷對整個改革的趨勢作判斷，比如，“改革進入深水區(qū)”“改革要啃硬骨頭”“改革沒有坦途”“改革要涉險灘”⑤“改革要準備付出成本”。十八屆三中全會《決定》還提到，“實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境，改革只有起點，沒有終點”。這些論斷都說明在當前的環(huán)境下，改革難度大、阻力大、風險也大。那么，高層對既得利益怎么判斷？十八大后不久李克強做的第一大判斷，就是“觸動利益比觸動靈魂更難”，習近平多次強調(diào)要以更大的勇氣和決心排除利益固化的藩籬。在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上，習近平第一次使用了“利益集團”四個字，說黨內(nèi)團團伙伙，拉幫結(jié)派，利益集團相互輸送利益。⑥所以我們說二次改革最大的風險就是來自于既得利益。如果說中國的一次改革主要是和貧困作戰(zhàn)，那么中國的二次改革將主要和既得利益作戰(zhàn)。
第二種阻力極可能來自于政府。政府阻力有可能來自于三個方面：即觀念阻力、行政審批改革阻力和部門利益阻力。
從觀念來講，我們很多官員習慣于以權(quán)治國，而不習慣于依法治國。法治政府的核心是治公權(quán)、治政府的。法律不授權(quán)，政府無職權(quán)，所以叫“法無授權(quán)不可為，法定職責必須為”，這是法治政府的基本含義。但是我們很多官員缺少這樣的法治思維，缺少法治精神，缺少法治意識。
至于行政審批改革的阻力，國務(wù)院總理李克強上任以后，宣布要把國務(wù)院的一千七百多項行政審批事項減少三分之一，不到兩年，國務(wù)院的行政審批事項就減少了六百二十多項，遠遠超過原定任務(wù)。對于改革成就，筆者認為還不能評價過高，畢竟國務(wù)院的行政審批改革仍未改變部門主導的格局，改革后會真正傷筋動骨的事項并不容易被精簡下放。
與此相聯(lián)系的，就是部門利益的阻力。權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益?zhèn)€人化，個人利益被法定化的現(xiàn)象并不少見。過去中國的經(jīng)濟市場化了，社會市場化了，最不該市場化的權(quán)力在一些地方也被市場化了。部門利益權(quán)力成為了牟利的工具、牟利的手段。從這個意義上說，抑制部門權(quán)力異化的難度不可低估。
綜上所述，在當前環(huán)境下，全面深化改革就要以更大的勇氣和決心來化解阻力，靠共識，靠思想解放，靠創(chuàng)新。如果當年鄧小平不發(fā)動真理標準討論，“文革”難以否定；如果沒有1992年鄧小平南方談話，中國改革到不了今天。這次全面深化改革方案的實施，又到了這樣的關(guān)鍵時刻。我們越敢出手，越敢在關(guān)鍵領(lǐng)域推進改革，我們面臨的危機風險越能夠化解，越能夠獲得老百姓的信任和支持，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位會越鞏固。反過來，越畏首畏尾、瞻前顧后、不敢出手，不僅危機難以化解，老百姓信任難以獲取，甚至會威脅到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政本身。這大概就是新的歷史條件下，中國改革發(fā)展的辯證邏輯。
改革要最大限度防止出現(xiàn)顛覆性錯誤。除了化解改革的阻力，全面深化改革的順利推進，還要最大限度地防止出現(xiàn)顛覆性錯誤。我們注意到，十八大后，習近平多次提及要防止出現(xiàn)顛覆性錯誤。那么究竟什么是顛覆性錯誤呢？“文革”就是顛覆性錯誤，五十年代的“大躍進”是顛覆性的錯誤，六十年代初期“反右”是顛覆性錯誤，“文革”中的階級斗爭為綱、無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命理論，也是顛覆性錯誤。所以未來中國的轉(zhuǎn)型發(fā)展、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，也要防止出現(xiàn)顛覆性錯誤。
如何防止出現(xiàn)顛覆性錯誤，其核心有以下三點：
第一，要認真研究共產(chǎn)黨如何利用好自身的執(zhí)政資源和領(lǐng)導資源。越是一黨執(zhí)政，越有領(lǐng)導地位，越是要審慎；控制的社會政治資源越多，越要防止由于掌握過多資源，導致戰(zhàn)略性、全局性錯誤的發(fā)生。這些都是我們過去形成的經(jīng)驗和教訓。
第二，要防止意識形態(tài)領(lǐng)域的沉渣再起，把中國再次拉到“左”的道路上。這并非危言聳聽，也并非沒有任何依據(jù)。種種跡象表明，現(xiàn)在的中國意識形態(tài)領(lǐng)域正左右交鋒。如何把控這個局面，防止中國再遭受“左禍”干擾，出現(xiàn)顛覆性錯誤，是至關(guān)重要的。
第三，在行政性分權(quán)、經(jīng)濟性分權(quán)與政治相對集權(quán)并行的形態(tài)下，如何把握二者之間的平衡點，也是防止出現(xiàn)顛覆性錯誤的重要環(huán)節(jié)。
注釋
1《習近平：技術(shù)和糧食一樣 靠別人靠不住》，中國青年網(wǎng)，2013年8月30日，http://news.youth.cn/gn/201308/t20130830_3799119.htm。
2《習近平：人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標》，新華網(wǎng)，2012年11月15日，http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/15/c_123957816.htm。
3《習近平：加快發(fā)展職業(yè)教育 讓每個人都有人生出彩機會》，新華網(wǎng)，2014年6月23日，http://news.xinhuanet.com/2014-06/23/c_1111276223.htm。
4《習近平：努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義》，新華網(wǎng)，2013年2月24日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782198.htm。
5《習近平：改革已經(jīng)進入深水區(qū) 要敢于啃硬骨頭》，騰訊新聞網(wǎng)，2013年3月6日，http://news.qq.com/a/20130306/000081.htm。
6《習近平：黨內(nèi)不準搞團伙幫派利益集團》，騰訊新聞網(wǎng)，2014年10月9日，http://news.qq.com/a/20141009/002206.htm。
責 編∕馬冰瑩
On Deepening Reform Comprehensively based on Xi Jinping's Mission of Governing China
Wang Yukai
Abstract: Xi Jinping's governing idea contains the grand mission of governing China, which can be summarized as the five tasks of remodeling the image of the Communist Party of China as the ruling party and reconstructing the environment for the Chinese officialdom, order in China, the value system of China, and China's mode of development. Among the Four-Pronged Comprehensive Strategy proposed by Xi Jinping, deepening reform comprehensively is the primary and major strategic measure to build a well-off society in an all-round way. The reason for its great importance is that reform and opening-up is key to the destiny of contemporary China as well as to achieving the Two Centenary Goals and realizing the great rejuvenation of the Chinese nation. The reform determines the fate of China in the future, which seems to have become more and more commonly accepted.
Keywords: deepening reform comprehensively, national governance, Xi Jinping, the mission of governing China, the Four-Pronged Comprehensive Strategy
汪玉凱，中國行政體制改革研究會副會長，國家行政學院教授、博導，國家信息化專家咨詢委員會委員。研究方向為公共管理、行政改革、電子政務(wù)以及非盈利組織。主要著作有《界定政府邊界》《公共治理與公共權(quán)力研究》《改革沒有回頭箭》等。
