編者按：

當前，談到政府治理，“最后一公里”問題經(jīng)常被提及，但一般更多的是討論“最后一公里”治理不力的亂象和事例，甚少提出解決辦法。即便偶有提到，也多是表達期望，呼吁政府有關部門“加強責任心”“加大監(jiān)管力度”“要舉一反三”等等，基本上只能一事一評，期望一事一改，但又常常公婆都有理，糾正難徹底。結果往往是陷入老生常談，無法從實際上解決問題。那么，“最后一公里”問題的癥結究竟在哪里，該如何著手解決，抓手是什么?帶著這些問題，本刊約訪了武漢市原常務副市長張代重。

“最后一公里”問題實質(zhì)是政府管理鏈條的末端不力

《國家治理》周刊：“最后一公里”問題，內(nèi)涵廣泛，表現(xiàn)形式多樣，探討起來，往往容易流于表象和淺層，在您看來，其實質(zhì)是什么？

張代重：政府的每一項行政管理，從中央到地方到該項管理的所有最終對象，是一個自上而下的網(wǎng)絡。這個網(wǎng)絡由一根根鏈條組成，一環(huán)連一環(huán)。管理的權力和手段一環(huán)傳一環(huán)，管理的責任和方法也一環(huán)傳一環(huán)，一直到達管理的所有最終對象（不是鏈條的最后一環(huán)，是最后一環(huán)聯(lián)系的對象），即縱向到底。

顯然，要保證管理的有效性有兩個前提條件，第一是鏈條必須完整，缺了哪一環(huán)都不行；第二是鏈條上每一環(huán)的工作方法須得當。這里有一個概念，管理的有效性，它要求管理必須是面向所有最終對象，只管一部分對象不行。因此，管理鏈的末端（聯(lián)絡最終對象的那一環(huán)），必須是既能實施剛性管理、又能接入所有管理和服務的最終對象的環(huán)鏈。

我們從管理鏈的角度來深入解讀“最后一公里”問題。在這里，我們不討論由于部門之間權責不清而出現(xiàn)的多龍治水或無龍治水的“最后一公里”問題，因為個中原因清晰，可直接由政策法規(guī)部門糾正和追責。我們要討論的是，無論是在社會、文化管理還是經(jīng)濟、安全管理中，“最后一公里”問題有不同的呈現(xiàn)形式。

其一，管理鏈條完整，權力和手段能有效有力地一環(huán)傳一環(huán)，但是責任一環(huán)傳一環(huán)卻越傳越弱，甚至傳丟了，找不到責任主體，出了問題就相互推諉“踢皮球”，不作為或亂作為由此滋生，以至于無法有效地管理和服務好最終對象。比如，審批、處罰類的行政管理鏈上的“最后一公里”問題，多屬于此。

其二，管理鏈缺環(huán)，尤其是缺最后一環(huán)。很多政府行政管理，是用來規(guī)范最終對象日常行為的，即過程管理。政府機構的最基層，無力接觸到所有最終對象并對其運行過程進行監(jiān)管和服務，鏈條因此也就斷了，“最后一公里”問題必然經(jīng)常發(fā)生。

上述兩個問題都說明，“最后一公里”問題的實質(zhì)是政府管理鏈條的末端不力。

解決“最后一公里”問題，要在最后一環(huán)下功夫

《國家治理》周刊：既然“最后一公里”問題的關鍵在管理鏈條的最后一環(huán)上，那么在您看來，這最后一環(huán)上出現(xiàn)的問題有哪些表現(xiàn)方式和特點？

張代重：管理鏈上發(fā)生“最后一公里”問題，一般都是最后一環(huán)出了問題，要么是有最后一環(huán)但不力，形同虛設，要么是根本就沒有最后一環(huán)。解決“最后一公里”問題的根本辦法，就是要盯著管理鏈的最后一環(huán)下功夫、做文章。目前，我國的行政管理鏈條中最后一環(huán)主要有以下兩種形式：

一是設個窗口或指定地點。所有管理最終對象都到這里接受該項管理，如稅務登記和監(jiān)管、出入境管理、工商登記注冊等等。這類管理鏈的最后環(huán)節(jié)，由基層行政機構完成，管理方式保證了這個“最后一環(huán)”可以做到“有效、剛性”和聯(lián)系“所有最終對象”。由于這里最后一環(huán)是政府部門自己設置和管理的，出了“最后一公里”問題，完全應該由行政機關自查原因、自我改正，內(nèi)部追責、徹底解決。而針對此類“最后一公里”問題的追責，不能僅僅是最后一環(huán)上的工作人員承擔實際責任，該機構的領導和主管人員也必須同時承擔“末端不力”的領導責任。這種領導責任，不是形式上的、連帶的、甚至被認為是體現(xiàn)某領導人“高風格”責任，而是實實在在、應被追責的責任。

二是對運行過程的管理和服務。如城鎮(zhèn)居民的滅害、養(yǎng)犬、禁止吸毒、群租住房、無證小作坊的清除等，或是企業(yè)的安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、質(zhì)量監(jiān)督、食品安全信譽體系的建立等等。面對千家萬戶，若要縱向到底，政府行政機構的最基層單位，得像交警管理每一輛運行的汽車那樣，工作量巨大，在現(xiàn)有的人員配置基礎上需幾倍或幾十倍的增員，這對于當前政府治理來說是不現(xiàn)實的。

在現(xiàn)有的行政管理鏈條上增設新的最后一環(huán)

《國家治理》周刊：既然管理鏈條的最后一環(huán)非常重要，而我們當前的政府行政管理又經(jīng)常出現(xiàn)最后一環(huán)管理不力甚至最后一環(huán)缺失的情況，那我們是否可以考慮增設一個真正意義上的最后一環(huán)？您怎么看？

張代重：正如你所說，在現(xiàn)有的管理鏈條上增設新的最后一環(huán)是相當必要的。要在整個管理鏈條末端再補上新的最后一環(huán)，必須遵循兩點原則：第一，它不能是政府機關或派出機構，也不能是財政全額撥款的事業(yè)單位，否則只會讓政府機構更加臃腫龐大而無法解決實際問題。第二，新補上的最后一環(huán)，一定要有能力接連到最終對象，從而真正落實政府的管理服務。因此，組建或確定一個“社會組織”，作為新填補上的最后一環(huán)，是最合適的。換句話說，對最終對象進行過程管理和服務的管理鏈末端（最后一環(huán)）必須是一個社會組織。

實際上，世界上許多國家及我國的港澳臺地區(qū)，都是把各類商會作為經(jīng)濟管理鏈的最后一環(huán)。譬如，臺灣的工業(yè)總會就是工業(yè)企業(yè)的商會，它下設若干大口徑的工業(yè)行業(yè)“公會”，如影響很大的臺灣“電機電子工業(yè)同業(yè)公會”。公會之下又有若干專業(yè)性“聯(lián)盟”，如電電公會下有汽車電子聯(lián)盟等等，工業(yè)總會猶如一個大網(wǎng)絡，把各類工業(yè)企業(yè)都網(wǎng)羅進去。當局對工業(yè)經(jīng)濟的管理，就是靠它輕松完成最終一步的。

有的國家管理更嚴謹，規(guī)定新設任何一個企業(yè)，必須持有某商會的接納意見文件，才能辦理工商注冊。也就是說，每一個企業(yè)都得加入一個商會，都有一個商會把它網(wǎng)羅進來，為它服務，同時也代政府進行最后一環(huán)的管理。

近年來，我國有些城市正試驗在街道建立新的社會組織，以延伸政府行政管理，這是解決“最后一公里”問題一個非常重要的嘗試。實際上，這種做法就是以社會組織作為政府行政管理鏈增設的最后一環(huán)，由于這一環(huán)有能力且方便直接進入千家萬戶，從而保障政府的管理和服務縱向到底。當然，這種嘗試一定要注意保持社會組織的非政府性質(zhì)，避免成為政府機構的“代言人”。