“留守村”的根本性治理

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，減少農(nóng)村留守人口

從根本上治理“留守村”，思路之一是減少農(nóng)村留守人口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。我國(guó)“留守村”的根源是城鄉(xiāng)二元制度改革滯后和城鎮(zhèn)化不徹底，要害是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化不同步，阻礙了進(jìn)城農(nóng)民的家人跟隨進(jìn)城。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界的研究重點(diǎn)是促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)和民生改善，然而這治標(biāo)不治本。近年來(lái)，逐漸形成共識(shí)讓進(jìn)城農(nóng)民融入城市，走市民化道路。黨的十八大肯定了這一思路，首次提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要全面深化改革。從城市角度看，抓緊戶(hù)籍制度改革，放寬戶(hù)口遷移政策，完善配套措施，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，有序推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)。戶(hù)籍制度不是一個(gè)獨(dú)立執(zhí)行的制度，而是與利益分配、資源配置等制度捆在一起的“一攬子”制度。戶(hù)籍的轉(zhuǎn)換只是“形”，平等享有城市居民的基本公共服務(wù)才是“實(shí)”。在戶(hù)籍制度漸進(jìn)改革的過(guò)程中，要按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶(hù)籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

從農(nóng)村角度看，要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民“退出權(quán)”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與農(nóng)村土地有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重要影響。我國(guó)農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有（法律規(guī)定屬于國(guó)家的除外），產(chǎn)權(quán)安排以所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”為一般特征：農(nóng)民共同擁有所有權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員行使，農(nóng)民個(gè)人擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括承包權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度賦予農(nóng)民的土地權(quán)利是一種“成員權(quán)”，沒(méi)有賦予農(nóng)民退出集體及土地時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這意味著農(nóng)民市民化時(shí)只能無(wú)償放棄土地，這實(shí)質(zhì)上剝奪了市民化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使進(jìn)城農(nóng)民難以舍棄土地，割不斷與農(nóng)村土地的“臍帶”聯(lián)系，削弱了其市民化意愿，阻礙了市民化進(jìn)程。黨的十八大提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的焦點(diǎn)是賦予農(nóng)民“退出權(quán)”，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化時(shí)退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其土地（承包地和宅基地），有權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。“退出權(quán)”反映了市民化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地產(chǎn)權(quán)訴求，保護(hù)了他們的土地權(quán)益，能夠促進(jìn)農(nóng)民分化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，振興“留守村”農(nóng)業(yè)

解決“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題，根本的辦法是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。改革以后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭承包制，形成了2億多家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代人民公社的集體經(jīng)營(yíng)，家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)是改革后新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。家庭承包制的最大歷史功績(jī)是確立了農(nóng)業(yè)家庭承包的經(jīng)營(yíng)模式和農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)的主體地位，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。然而，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，較高的非農(nóng)收入吸引農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)主體發(fā)生了嚴(yán)重的退化，不少地方農(nóng)業(yè)從業(yè)者“高齡化、女性化、低文化”，農(nóng)業(yè)后繼無(wú)人。

針對(duì)這種情況，黨的十八大提出“培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。伴隨改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)中不斷涌現(xiàn)出新型的經(jīng)營(yíng)主體，如種養(yǎng)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等。

目前這些新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體還比較弱小，發(fā)展不規(guī)范，存在這樣或那樣的問(wèn)題，只是具有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的某些特征，還不是真正的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有待做大做強(qiáng)。如前所述，目前我國(guó)農(nóng)村都在不同程度上是“留守村”，但并不是所有青壯年勞動(dòng)力都外出了。因此，可以將現(xiàn)有的留村青壯年勞動(dòng)力培育成種養(yǎng)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)主，或者發(fā)展農(nóng)民合作社，還可以引入工商資本，發(fā)展合作社或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，必須引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，簡(jiǎn)稱(chēng)土地流轉(zhuǎn)，指農(nóng)戶(hù)保留承包權(quán)，把土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或組織的行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不是土地所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)，而是土地使用權(quán)流動(dòng)。我國(guó)農(nóng)村人多地少，土地屬于一個(gè)集體范圍內(nèi)的全體成員共同所有，每個(gè)成員的權(quán)利平等，家庭承包制按照家庭人口數(shù)量平均承包土地，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)細(xì)小分散的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)踐中解決農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的辦法之一就是發(fā)展農(nóng)戶(hù)之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是堅(jiān)持和完善現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制度的一個(gè)重要方面，也是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的題中應(yīng)有之義。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。“留守村”引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，具有更為成熟的條件。一方面，大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力外出，大量土地低效利用甚至閑置撂荒。另一方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體必須集中一定數(shù)量的土地開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才有“用武之地”。發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，將促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的形成。

（本文作者分別為華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院農(nóng)經(jīng)系教授、博導(dǎo)，廣東省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)與人口學(xué)研究所研究員）