改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)城市的社會(huì)管理結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，過(guò)去的“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變成“社會(huì)人”，尤其是自由流動(dòng)的資源和自由活動(dòng)的空間在社會(huì)中出現(xiàn)，導(dǎo)致城市原有的基層社會(huì)管理體制“單位體制”和“街居體制”相繼失效或失靈，而此時(shí)大量的社區(qū)則應(yīng)運(yùn)而生，社區(qū)管理成為了城市治理的主要內(nèi)容。

作為現(xiàn)代城市的實(shí)體組成部分，社區(qū)所具有的自我管理和自我服務(wù)的社會(huì)功能，在城市治理中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。所以，在理論與實(shí)踐上研究社區(qū)建設(shè)問(wèn)題，能夠更好為我國(guó)建立由單一行政管理模式向政府和社區(qū)積極互動(dòng)轉(zhuǎn)變的良性治理結(jié)構(gòu)，完善政府依法行政和社會(huì)非政府組織積極參與的互動(dòng)機(jī)制，逐步構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”的現(xiàn)代城市社區(qū)管理框架，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變政府工作職能，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，該由政府管理的事情切實(shí)管理好，社會(huì)的事情交由市場(chǎng)與非政府組織，從而更好地使資源配制達(dá)到最優(yōu)化。同時(shí)，這對(duì)維持我國(guó)城市的正常秩序，促進(jìn)城市的和諧發(fā)展與經(jīng)濟(jì)繁榮，滿足城市居民物質(zhì)與文化需要，迎合不同層次和不同領(lǐng)域居民的利益訴求具有重要的意義。不斷完善我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)，現(xiàn)已成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展方面的一個(gè)戰(zhàn)略性問(wèn)題。

城市社區(qū)建設(shè)存在的諸多問(wèn)題及原因

我國(guó)的城市社區(qū)熱興起始于20世紀(jì)80年代，至20世紀(jì)90年代城市社區(qū)公共管理模式的改革逐步被提了出來(lái)，尤其是到2000年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》后，我國(guó)各大城市按照有利于社區(qū)管理、居民生活、民主自治、整合資源等原則，掀起了一波全面推進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的新浪潮。

經(jīng)過(guò)多年不斷的嘗試與借鑒，我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)形成了一定的規(guī)模，達(dá)到了一定的發(fā)展水平，具有了自己的特色與模式，也取得了巨大的社會(huì)成就，但是與國(guó)際上先進(jìn)國(guó)家相比，還有很大的差距，存在諸多的問(wèn)題。

第一，相關(guān)法律建設(shè)嚴(yán)重滯后。這使得我國(guó)城市社區(qū)管理的權(quán)利界限變得非常模糊，極易引發(fā)各種爭(zhēng)議。其不僅使得城市社區(qū)的建設(shè)滯后，而且社區(qū)的管理水平極為低下。目前涉及我國(guó)城市社區(qū)的相關(guān)法律，主要有1954年通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》和1990年起實(shí)施的《居委會(huì)組織法》。由于制定的時(shí)間比較早，所以這兩部法律已經(jīng)不再適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)居委會(huì)組織如何產(chǎn)生，組織結(jié)構(gòu)的基本形式是什么，組織的范圍屬于哪些，尤其是具有哪些管理功能的規(guī)定，與當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的需求有著巨大的差距。所以，現(xiàn)在的城市社區(qū)建設(shè)已經(jīng)超出了法律所調(diào)控的范圍。如街道辦事處和居委會(huì)之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定，在工作中并沒(méi)有得到很好的貫徹執(zhí)行。一般街道辦事處往往利用自己掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源，將其所管轄的城市社區(qū)改造成為自己工作的機(jī)構(gòu)，城市社區(qū)完全成了街道辦事處的“派出機(jī)關(guān)”，兩者形成一種事實(shí)上的上下級(jí)關(guān)系。

第二，城市社區(qū)治理主體的單一性。在我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府多年來(lái)一直過(guò)度干預(yù)社區(qū)的管理，還沒(méi)有完全走出大政府的思維，主要依靠自上而下的行政命令壟斷城市社區(qū)所有資源，其特征主要表現(xiàn)為行政主導(dǎo)。政府作為單一的社會(huì)管理主體獨(dú)挑重任。而作為城市社區(qū)自治組織的居民委員會(huì)，僅成為基層政權(quán)或派出機(jī)構(gòu)的附屬物，使得城市社區(qū)居民委員會(huì)這一自治組織承擔(dān)了大量屬于政府的工作職責(zé)，成為政府部門的操作層、落實(shí)層。這種城市社區(qū)嚴(yán)重行政化的問(wèn)題，不僅不利于提升居民對(duì)城市社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感，而且難以樹立城市社區(qū)居委會(huì)的威信。此外，政府財(cái)政的日益拮據(jù)也影響了城市社區(qū)建設(shè)。

第三，居民參與管理的興趣不高。表現(xiàn)為“城市社區(qū)一頭熱，居民一頭冷”的尷尬情形，特別是居民參與的機(jī)制非常不完善，使得城市社區(qū)與居民之間的合作缺乏默契。目前，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況比較糟糕：一方面城市社區(qū)提供讓居民參與的事項(xiàng)太少，居民極少涉足城市治理中的公共權(quán)力運(yùn)作，尤其是居民對(duì)其參與的價(jià)值和作用表示懷疑，因而缺乏參與城市社區(qū)建設(shè)的足夠熱情；另一方面在城市治理的過(guò)程中，也缺乏居民參與的渠道，經(jīng)常是政府管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要了，才進(jìn)行相關(guān)工作的安排。即便是成立了居民代表大會(huì)的城市社區(qū)，在什么時(shí)間開會(huì)或者需要討論什么問(wèn)題，都要經(jīng)過(guò)政府管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，而居民代表只有“聽”的權(quán)利。尤其是在我國(guó)城市治理的過(guò)程中，居民參與城市社區(qū)建設(shè)缺乏一套詳細(xì)而規(guī)范的程序作為制度保障，因而具有較大的隨意性。這也導(dǎo)致了居民缺乏參與城市社區(qū)建設(shè)的積極性，嚴(yán)重影響了城市社區(qū)與居民之間的有效合作。

第四，城市社區(qū)建設(shè)的投資機(jī)制不健全。在我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，缺少長(zhǎng)效資金投入機(jī)制，并且投入的力度也不夠，一些城市社區(qū)建設(shè)沒(méi)有正式列入到財(cái)政的預(yù)算之中。即便是已經(jīng)列入到了財(cái)政的預(yù)算之中，其投入的力度也不大。政府一些職能部門在城市社區(qū)建設(shè)方面的資金投入，往往根據(jù)本部門或本系統(tǒng)的需要進(jìn)行分配，因而有限的資金使用一般是分散而且管理不規(guī)范，缺乏制度化的保障，所以難以發(fā)揮綜合性效益。此外，除了政府的專項(xiàng)投入以外，城市社區(qū)的自籌資金能力也非常差，沒(méi)有一套完整的自籌資金機(jī)制與途徑。由于資金籌集的渠道非常狹窄，導(dǎo)致資金的來(lái)源嚴(yán)重不足，使得城市社區(qū)建設(shè)過(guò)度依賴政府財(cái)政投資。這也勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致行政全能主義的趨向更為嚴(yán)重，使得城市社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)變得更加困難。

第五，城市社區(qū)的管理隊(duì)伍及工作人員整體水平有待提高。在現(xiàn)階段，我國(guó)的城市社區(qū)管理隊(duì)伍存在一定的問(wèn)題。城市社區(qū)的管理人員待遇較差，以及城市社區(qū)管理隊(duì)伍的準(zhǔn)入機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些城市社區(qū)的管理人員文化程度與道德素養(yǎng)嚴(yán)重偏低。