從制度和治理結(jié)構(gòu)層面深刻認(rèn)識和把握農(nóng)民問題

涉農(nóng)腐敗是農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)問題的重要表征之一。預(yù)防和根治涉農(nóng)腐敗，必須深刻認(rèn)識和把握農(nóng)民問題。如果缺乏對農(nóng)民問題的理解和把握，就很難認(rèn)清和解決涉農(nóng)腐敗。農(nóng)民問題可以從以下兩個(gè)基本層面去理解和把握：

一方面是從制度結(jié)構(gòu)層面看，農(nóng)民受制于兩個(gè)基本的制度約束，一個(gè)是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的約束，另一個(gè)是傳統(tǒng)集體所有制的約束。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制是關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的制度安排，其實(shí)質(zhì)是取消農(nóng)民的自由遷徙權(quán)，限制農(nóng)民進(jìn)城，將農(nóng)民排斥出城市，從而剝奪農(nóng)民的平等權(quán)利和自由選擇的權(quán)利；傳統(tǒng)集體所有制是關(guān)于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的制度安排，其實(shí)質(zhì)是廢除農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，限制農(nóng)民出村，將農(nóng)民固定在農(nóng)村，從而剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。解決上述制度結(jié)構(gòu)問題，需要深化改革，推進(jìn)制度現(xiàn)代化。

另一方面是從治理結(jié)構(gòu)層面看，農(nóng)民面臨兩個(gè)基本的治理怪圈，一個(gè)怪圈是“委托代理異化”，凡是對老百姓有利的政策往往在基層得不到及時(shí)有效的貫徹落實(shí)，上有政策、下有對策的現(xiàn)象比較普遍；而對老百姓不利的政策往往在基層得到強(qiáng)有力的推行，一些“上面一針眼、下面斗大風(fēng)”的現(xiàn)象比較普遍。另一個(gè)怪圈是“官治自治失衡”，越是鄉(xiāng)村自治失效，就越是強(qiáng)化各級政府對鄉(xiāng)村的官治，而越是強(qiáng)化官治，鄉(xiāng)村的自治就越失靈。解決上述治理結(jié)構(gòu)問題，同樣需要深化改革，推進(jìn)治理現(xiàn)代化。

涉農(nóng)腐敗：鄉(xiāng)村政治生態(tài)的“霧霾”

進(jìn)入21世紀(jì)以來，為解決日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題，國家堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，明顯加大了強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的政策力度。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村集體土地快速增值，農(nóng)村資金、資源、資產(chǎn)數(shù)額不斷增大。但由于鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制建設(shè)既滯后于國家實(shí)行強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策的要求，又滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的形勢，致使涉農(nóng)腐敗怵目驚心，“小官巨腐”頻繁發(fā)生。

在被查處的“小官巨腐”案件中，北京海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村會計(jì)陳萬壽挪用資金高達(dá)1.19億元、延慶縣舊縣鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理中心原主任袁學(xué)勤挪用公款2400萬元、朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)原黨委書記紀(jì)海義在征地拆遷等建設(shè)中利用職務(wù)之便受賄9000萬元等等。2015年1至9月北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案1399件，其中查處“小官貪腐”329人。全國各地農(nóng)村也大都存在“小官巨腐”問題。

當(dāng)前比較突出的涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象，從根本上說，暴露了國家和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，折射了鄉(xiāng)村政治生態(tài)的“霧霾”。筆者在農(nóng)村調(diào)研中曾多次遇到農(nóng)民傾訴，說現(xiàn)在中央惠農(nóng)政策好是好，可是農(nóng)民沒有真正享受到，中央給農(nóng)民的錢，很多被一些鄉(xiāng)村干部貪污了，與其這樣，還不如國家干脆取消各種惠農(nóng)政策，免得鄉(xiāng)村干部中飽私囊。農(nóng)民這些比較激動的心聲，讓人深思，發(fā)人深省。

涉農(nóng)腐敗侵蝕和消解國家治理目標(biāo)和意愿

市場化改革以后，人的價(jià)值觀念發(fā)生了錯位，人性中貪財(cái)、自私、逐利的弱點(diǎn)得到了空前強(qiáng)化。習(xí)近平總書記曾在河北省阜平縣龍泉關(guān)鎮(zhèn)顧家臺村調(diào)研時(shí)說：“我非常不滿意，甚至憤怒的是扶貧款項(xiàng)被截流和挪作他用，和救災(zāi)款被挪用一樣，那是犯罪行為。”2014年8月，湖南湘西自治州吉首市一名村干部因貪污公款被查后理直氣壯地反問：“我當(dāng)村干部不就是為了撈兩個(gè)嗎？這怎么還違法了？”可見，在鄉(xiāng)村部分基層干部中“不義之財(cái)君莫取”的古訓(xùn)底線已經(jīng)失守，不擇手段牟取私利已公然大行其道。

要使國家好的公共政策得到及時(shí)有效的貫徹落實(shí)，避免“政令不出中南海”，的確需要推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。雖然地方基層政府都是國家的代理者，但地方基層政府都是自利型的“經(jīng)濟(jì)人”，有其自身的強(qiáng)烈利益訴求，面對中央的委托要求，他們往往在考量自身利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇性執(zhí)法，甚至徇私枉法。“上有政策、下有對策”恰恰出自于地方基層政府遵循自利型“經(jīng)濟(jì)人”的自我選擇。官員代理人背離了民眾委托人意愿，甚至拋棄委托人自立為王、自行其事，恰恰又是傳統(tǒng)官僚體制難以擺脫的治理陷阱。在這種治理陷阱中，百姓與國家之間被層層官僚阻隔，最下層的百姓與最上層的國家之間缺乏制度化的直接聯(lián)系，國家的治理目標(biāo)和意愿往往被地方基層的官僚腐敗侵蝕和消解。