【摘要】當前，國有企業(yè)財務監(jiān)督機制還存在著諸如國家監(jiān)管力度不夠、市場監(jiān)督不足等問題，尤其是國有企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)控機制存在一定的漏洞導致國有資產(chǎn)流失嚴重等問題都已成為社會廣泛關注的熱點。文章將從國家監(jiān)督、市場監(jiān)督和國有企業(yè)內(nèi)部管理入手，分析國有企業(yè)財務監(jiān)督現(xiàn)狀，并提出對策建議。

【關鍵詞】國有企業(yè)　財務監(jiān)督機制

【中圖分類號】F253.7     　　　　【文獻標識碼】A

國有企業(yè)是我國的經(jīng)濟支柱，在經(jīng)濟發(fā)展中起著主導作用，其運營狀況直接影響著經(jīng)濟發(fā)展，國有資產(chǎn)流失問題解決不好，不僅是一家兩家國有企業(yè)的損失，也將影響到整個國家的經(jīng)濟狀況。隨著我國改革開放不斷深入、市場日益開放，越來越多外資企業(yè)紛紛涌入中國這個全球最具潛力的市場，國有企業(yè)與海外跨國公司的競爭也將日趨白熱化。近十年來，我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的關系越來越密切，國有企業(yè)要想在國際競爭愈演愈烈的時代占有一席之地，必須建立一套切實可行、科學先進的財務監(jiān)管體系。①通過實行有效的財務監(jiān)管，可以助推國有企業(yè)改革不斷深入，保持健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展，實現(xiàn)國有資產(chǎn)有效保值增值，為我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展做出應有貢獻。

國有企業(yè)財務監(jiān)督機制的原理及運行方式

產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征?；谒袡?quán)與經(jīng)營權(quán)分離產(chǎn)生的委托代理關系是現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎。我國的基本經(jīng)濟制度是以公有制為主體，主要體現(xiàn)形式是全民所有制企業(yè)，即國有企業(yè)。國有企業(yè)掌握著國家經(jīng)濟命脈，是我國國民經(jīng)濟的重要支柱。與其他所有制企業(yè)不同，我國國有企業(yè)的最終所有者是全國人民，人民委托國家行使管理權(quán)力。因此，國有企業(yè)的委托代理關系具有鏈條長、權(quán)責不清、關系復雜等特點。

第一層面，國有企業(yè)一級代理關系的受托者是國家。第二層面，國家與各個國有資產(chǎn)投資主體之間又形成了二級代理關系。通過這樣的層層委托，國有企業(yè)就成為了最終的受托者，肩負著國有資產(chǎn)的保值與增值，實現(xiàn)企業(yè)價值最大化的目標任務。委托代理關系中，由于委托人與受托人的利益及目標不一致，就產(chǎn)生了受托人背離契約的可能。在委托關系鏈條長的國有企業(yè)內(nèi)部，為防止受托人道德風險與逆向選擇，就需要一套行之有效的財務監(jiān)督機制，以保證委托人的正當合法權(quán)益。

從國有企業(yè)的委托代理關系入手分析。首先，國有企業(yè)第一層次的財務監(jiān)督是國家。國有企業(yè)的最終所有者是全國人民，人民參與國有企業(yè)經(jīng)營決策，對國有企業(yè)的監(jiān)督理所當然，但讓全國人民參與國有企業(yè)經(jīng)營決策和財務監(jiān)督顯然不可能，作為全國人民代表的國家必然要行使這個監(jiān)督權(quán)力，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。國家代表人民對國有企業(yè)行使的是所有權(quán)的監(jiān)督，但目前我國國有企業(yè)的國有股與法人股上市流通受到限制，國家通過資本市場對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)控制較弱，主要通過行政手段管理控制國有企業(yè)。②

其次，國有企業(yè)第二層次的財務監(jiān)督是市場監(jiān)督。企業(yè)是市場經(jīng)濟的微觀主體，必然受制于市場監(jiān)督和約束，市場通過律師事務所、會計師事務所等社會中介機構(gòu)，職業(yè)經(jīng)理人市場等來監(jiān)督國有企業(yè)的財務運行。

最后，國有企業(yè)第三層次的財務監(jiān)督是內(nèi)部財務監(jiān)督，國有企業(yè)的經(jīng)營管理者在受托經(jīng)濟責任關系的制約下，必然通過財務監(jiān)督來履行契約，向委托者報告業(yè)績。但目前由于產(chǎn)權(quán)缺位，經(jīng)理人員就缺乏動力進行自我監(jiān)督約束，而企業(yè)的所有者對出于信息不對稱所產(chǎn)生的內(nèi)部人控制的擔憂也會促使其通過董事會來對經(jīng)理人員進行財務監(jiān)督，這也是目前國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國資委）在央企推行董事會制度試點的主要原因。

國有企業(yè)財務監(jiān)督機制的現(xiàn)狀及存在問題。第一，國家財務監(jiān)督不到位，導致國有資產(chǎn)流失。國務院國資委代表國家行使出資人權(quán)利，履行出資人義務。作為出資人，國資委通過會計信息變動對國有資本運行進行監(jiān)督；通過對國有企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)督來實施對經(jīng)營者行為的管理控制。從國資委對國有企業(yè)的監(jiān)控手段上看，國資委作為國有企業(yè)出資人嚴重缺位。

一方面，雖然目前國有企業(yè)的會計信息需要經(jīng)過獨立的第三方會計師事務審計，確保會計信息質(zhì)量，但目前會計師事務所對國資委具有一定依附性，某種程度上雙方的利益具有一致性，使得目前社會上缺乏一個獨立的專業(yè)機構(gòu)對國有企業(yè)的會計信息變動進行權(quán)威發(fā)布。

另一方面，在現(xiàn)行體制機制下，國有企業(yè)的領導人是政府任命的，派駐到企業(yè)的董事、總經(jīng)理、監(jiān)事會主席的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表自身并不是真正出資人，大多都是具有政府官員身份，其進行監(jiān)督的動力并非產(chǎn)權(quán)激勵，而是官員的政治責任。這就使得監(jiān)督者與經(jīng)營者的利益目標趨同，從而缺乏監(jiān)督的動力。這種產(chǎn)權(quán)不明晰的現(xiàn)象會導致無人真正承擔對經(jīng)營者實施有效監(jiān)管的職責。當企業(yè)財務工作的價值取向受到管理者的利益偏好影響時，會計報表不再是為所有者、債權(quán)人提供企業(yè)信息的出口，卻成為管理者的棋子和工具。

由于出資人缺位，國資委對國有企業(yè)的監(jiān)督力不從心，國有資產(chǎn)在監(jiān)督管理機制上也不健全，相當一部分資產(chǎn)以“有形的”、“無形的”等不同形式流失。③例如，在中央巡視組專項巡視的央企中，均存在利用職權(quán)行賄受賄、揮霍浪費、挪用公款、貪污腐化等現(xiàn)象；同時也存在通過企業(yè)合并、合資、擴建、聯(lián)營、改造、投資的形式，損公肥私，將企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為個人資產(chǎn)的現(xiàn)象。

第二，市場經(jīng)濟不完善，市場監(jiān)督不足。獨立、權(quán)威的注冊會計師行業(yè)、成熟的資本市場和有效的經(jīng)理人市場是市場經(jīng)濟基礎，也是規(guī)范和約束企業(yè)委托代理關系的重要條件。注冊會計師行業(yè)具有客觀、獨立監(jiān)督經(jīng)濟運行的責任。成熟的資本市場為企業(yè)的兼并重組創(chuàng)造條件，促進資源合理配置。有效的經(jīng)理人市場有利于企業(yè)的人才流動。我國改革開放30多年，初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但市場經(jīng)濟仍然不夠發(fā)達和完善，主要表現(xiàn)在：

一是民間審計機構(gòu)獨立性與權(quán)威性不足，實施審計過程中容易受到行政部門的制約和影響；審計機構(gòu)由于規(guī)模小、執(zhí)業(yè)人員素質(zhì)不高、競爭環(huán)境惡劣等容易導致審計機構(gòu)尋租。

二是資本市場不發(fā)達，配套的法律法規(guī)不完善，國有法人股權(quán)流動性受限，導致市場上的重組兼并更多的是政府行為，出資人不能更好地“用腳投票”來合理地配置資源。如政府為了挽救一些虧損企業(yè)，避免國有資產(chǎn)流失而強行“拉郎配”式的重組，結(jié)果是資源錯配、效率低下。

三是雖然職業(yè)經(jīng)理人市場開始逐漸受到重視，但國有企業(yè)的管理層仍然是行政任命，缺乏能上能下、雙向選擇的約束機制和必要的激勵機制，從而難以吸引優(yōu)秀的企業(yè)經(jīng)理人。

第三，國有企業(yè)內(nèi)部財務監(jiān)督不足，個人凌駕于制度。財務部門監(jiān)督、內(nèi)部審計監(jiān)督、監(jiān)事會制度和職工監(jiān)督是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的四個維度。國有企業(yè)中財務、內(nèi)部審計部門均對本企業(yè)的管理層負責；國務院外派監(jiān)事會受制于體制機制原因，監(jiān)督職能不到位，董事會下設監(jiān)事會基本由大股東選派，通常都是管理層人員兼任，受制于董事會，自己監(jiān)督自己；工會制度沒有得到真正的貫徹落實，形同虛設。

上述四個監(jiān)督維度因為沒有對包括董事會在內(nèi)的企業(yè)管理層形成切實的評價和監(jiān)督，企業(yè)的管理層往往更加注重企業(yè)局部利益而不是企業(yè)整體利益和股東利益，來對經(jīng)理層進行監(jiān)管。特別是以內(nèi)部執(zhí)行董事為主組成董事會或者董事長兼任總經(jīng)理情況下，未能做到所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的職責分離，導致企業(yè)中個人權(quán)利凌駕于公司財務制度之上。④企業(yè)的財務監(jiān)管工作成為“內(nèi)部人”利益的犧牲品。

國有企業(yè)財務監(jiān)督機制問題的成因分析。第一，多部門監(jiān)管，權(quán)責不明晰。國有資產(chǎn)的監(jiān)管涉及多個政府部門，這種多頭的產(chǎn)權(quán)管理方式造成了政出多門，但卻沒有一個部門真正切實的對國有資產(chǎn)保值增值負責任。這種國有資產(chǎn)的監(jiān)管體系使得企業(yè)缺乏合理的監(jiān)督和約束，權(quán)責不清，造成監(jiān)管效率的低下和監(jiān)管成本的增加。

第二，在國有企業(yè)財務監(jiān)管上存在政資不分現(xiàn)象。我國的國有企業(yè)經(jīng)營目標除追求經(jīng)濟效益外，還涉及諸多社會責任，有時經(jīng)濟和社會雙重責任往往存在一定沖突，無法完全按照價值最大化的目標來開展生產(chǎn)經(jīng)營，在一定程度上降低了經(jīng)營效率，進而難以完全有效參與競爭，有時在市場中處于劣勢，結(jié)果是既犧牲了效益目標，社會責任的履行也不達預期。⑤雖然從1993年開始，我國開始推進國企改革，逐步推進產(chǎn)權(quán)清晰，政企分開的國企管理體制，但國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)經(jīng)營權(quán)尚未完全分離的體制現(xiàn)象依然存在。

第三，國有資產(chǎn)管理的委托代理鏈條過長。按照現(xiàn)代公司治理的委托代理理論，國家是國有資產(chǎn)的所有者、委托人，企業(yè)是運營國有資產(chǎn)的代理人。然而現(xiàn)實情況是：以央企為例，理論上全體人民才是央企的真正股東，但在實踐中人民不得不委托給政府，政府委托給國資委，國資委委托給央企董事會，董事會委托給具有政府官員身份的董事長來行使股東權(quán)利。這樣一個過長的代理鏈條一方面造成代理成本過高，另一方面造成信息激勵及監(jiān)督實踐上的阻礙，使本來就不對稱的信息更易發(fā)生扭曲，加重了所有者和內(nèi)部經(jīng)營者之間的信息不對稱，使“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴重，國有企業(yè)無法形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)，成為真正的股份制企業(yè)還有一段路要走。在國有資產(chǎn)出資人缺位的情況下，又存在委托代理鏈條過長的問題，是造成國有資產(chǎn)監(jiān)管體制存在弊端的重要原因。

國有企業(yè)財務監(jiān)管機制的改善建議。經(jīng)濟發(fā)展有其自身的規(guī)律，因此，定位于促進企業(yè)經(jīng)營機制的改善，建立以企業(yè)內(nèi)部財務監(jiān)督為主，企業(yè)內(nèi)、外部財務監(jiān)管相結(jié)合的現(xiàn)代公司治理財務監(jiān)管模式，是現(xiàn)階段改善國有企業(yè)財務監(jiān)督體制的必然選擇。鑒于目前國有企業(yè)財務監(jiān)督機制的現(xiàn)狀、存在的問題及成因分析，從宏觀和微觀兩個層面探討完善國有企業(yè)財務監(jiān)督機制。