【摘要】我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期，迫切需要在認(rèn)真研究和借鑒西方理論精華的基礎(chǔ)上構(gòu)建中國特色的國家治理理論。應(yīng)在習(xí)近平同志“四個(gè)全面”理論整體框架指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)國家治理、政府治理和社會(huì)治理的有機(jī)統(tǒng)一，以問題為導(dǎo)向?qū)嵺`科學(xué)治理、民主治理、依法治理。促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推動(dòng)治理主體能力提升，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，健全治理體系的落地機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中國治理的現(xiàn)代化。
【關(guān)鍵詞】國家治理 政府治理 社會(huì)治理 治理理論 中國特色
【中圖分類號(hào)】D61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.24.003
黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》，下同）提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。把國家治理現(xiàn)代化提升到了一個(gè)前所未有的高度，充分表明了對(duì)國家治理的重視。當(dāng)前，在全面深化改革的時(shí)代背景下，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，迫切需要完善和優(yōu)化治理體系，提高治理能力。
中國治理理念的嵌入式發(fā)展
轉(zhuǎn)型時(shí)期中國治理環(huán)境的特殊性——復(fù)雜中國的映射。經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新問題、新挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入由高速增長向中高速增長的換擋期和重視增長質(zhì)量的結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期。同時(shí)，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也存在著不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題，突出體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)回升動(dòng)力不足、產(chǎn)能過剩、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)加劇等方面。①在這些因素的作用下，一方面，市場體系的建設(shè)還不完善，市場失靈時(shí)有發(fā)生，面臨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的雙重任務(wù)；另一當(dāng)面，隨著經(jīng)濟(jì)增速下滑，財(cái)政收入增速的下降與財(cái)政剛性支出之間的矛盾也將日益凸顯，如何避免“中等收入陷阱”為今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制的改革帶來了新的挑戰(zhàn)。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的壓力和“三農(nóng)”問題依然嚴(yán)峻。城鎮(zhèn)化雖然表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程，但在實(shí)際推進(jìn)的過程中，許多地方基層政府盲目推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)，農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象普遍。忽視了城鎮(zhèn)化的建設(shè)不可能一蹴而就，需要政府社會(huì)管理、公共服務(wù)的穩(wěn)步跟進(jìn)。而且目前很多地區(qū)出現(xiàn)的“城市病”較為突出，由于人口膨脹導(dǎo)致了交通擁擠、房價(jià)高漲、看病難看病貴、上學(xué)難、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。
基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)進(jìn)程緩慢，關(guān)注重點(diǎn)由數(shù)量到質(zhì)量轉(zhuǎn)變。一方面，不斷提高基本公共服務(wù)均等化程度依然是政府工作中的重點(diǎn)問題，當(dāng)前我國的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，很大程度上也與公共資源配置的不均衡相關(guān)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局短期內(nèi)不會(huì)得到根本性的改變，公共服務(wù)的設(shè)施配置與人均享有量在城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體中的供給并不均衡，尤其是城市中的低收入群體、農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口等這些最需要基本生活保障的弱勢(shì)群體所享受到的公共服務(wù)水平偏低。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，雖然各個(gè)領(lǐng)域中許多重要指標(biāo)的進(jìn)展達(dá)到“國家十二五規(guī)劃綱要”的預(yù)期，但廣泛的覆蓋率并不能保證公共服務(wù)的質(zhì)量，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)尤其薄弱，部分設(shè)施人才支撐不足，服務(wù)水平偏低，運(yùn)行效率不高，發(fā)展的質(zhì)量和效益亟待提高。
政府自身改革任務(wù)艱巨。經(jīng)過多輪的機(jī)構(gòu)改革，政府行政體制改革仍未走出精簡—膨脹—精簡—再膨脹的不良循環(huán)，“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變還不到位，少數(shù)地方政府過度追求經(jīng)濟(jì)增長、投資增長的發(fā)展模式依然存在，在不盡合理的政績考核機(jī)制和決策機(jī)制下，部分政府部門熱衷于能夠凸顯短期經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，而對(duì)那些財(cái)政投入較大、短期內(nèi)不會(huì)顯現(xiàn)效果的公共服務(wù)項(xiàng)目并不積極，但這些項(xiàng)目恰恰是民眾需求較高的，由此導(dǎo)致公共服務(wù)供給與需求的錯(cuò)位。
從社會(huì)管理到社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變——應(yīng)時(shí)代潮流之舉。我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革發(fā)展已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革中涉及多重利益關(guān)系的調(diào)整，以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨的建設(shè)等多領(lǐng)域的難題，深化改革必然要涉及到牽動(dòng)全局的敏感問題和重大問題，如所有制改革特別是深化國有企業(yè)改革、財(cái)政體制改革、金融體制改革、收入分配體制改革、干部人事制度改革等。②傳統(tǒng)的單中心的全能式政府社會(huì)管理模式已經(jīng)無法滿足改革實(shí)踐發(fā)展的需要，需要多元治理主體的參與、互動(dòng)與協(xié)商。
黨的十八大報(bào)告中提出更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用，十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《決定》中，不僅明確提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體系，改進(jìn)社會(huì)治理方式的命題，還將國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為深化改革的總目標(biāo)。政策語言完成了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，凸顯了在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，完善優(yōu)化社會(huì)治理對(duì)于解決社會(huì)問題、提供公共服務(wù)等具有重要的意義。
西方治理理論概述——從簡單照搬到科學(xué)借鑒
西方治理理論的發(fā)展歷程和主要流派。隨著“空心化國家”的出現(xiàn)，政治—行政二分法和官僚制理論在解決公共管理領(lǐng)域難題時(shí)飽受質(zhì)疑。20世紀(jì)90年代以來，“治理”一詞在西方學(xué)術(shù)界十分流行。正如學(xué)者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無意義的‘時(shí)髦詞語’”。③公共管理學(xué)者對(duì)治理的興趣與日俱增，在語言上對(duì)治理一詞的運(yùn)用較為偏愛。
治理理論的代表人物之一——羅茨（R . Rhodes）詳細(xì)列舉了六種關(guān)于治理的不同定義。這六種定義是:（1）作為最小國家的管理活動(dòng)的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。（3）作為新公共管理治理概念的復(fù)雜性的治理，它指的是將市場的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。（4）作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。（5）作為社會(huì)—控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。④治理的不同定義反映了對(duì)治理理解的不同角度，相應(yīng)地產(chǎn)生了治理的不同流派。
全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它有四個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理，既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。⑤該定義的內(nèi)涵和外延較為寬泛，可以將眾多治理子概念囊括其中，涵蓋的共性特點(diǎn)是傳統(tǒng)意義上由政府履行的職能越來越趨于向市場、社會(huì)擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移。根據(jù)治理主體的多元化，劃分為政府治理、社會(huì)治理和公民治理等范疇；根據(jù)治理方式的多樣化，衍生出多層級(jí)治理、多中心治理、合作治理、整體性治理、跨域治理、協(xié)同性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)商性治理、自主治理、適應(yīng)性治理等概念；根據(jù)治理領(lǐng)域的多層次，劃分為全球治理、地方治理、基層治理、社區(qū)治理、城市治理和農(nóng)村治理，以及互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的電子治理等新型治理形態(tài)。
公共服務(wù)市場化同新公共管理運(yùn)動(dòng)密切相關(guān)，實(shí)際上將治理等同于新公共管理。唐納德·凱特爾（Donald Kettl，2000）論述了二者之間存在的共性：生產(chǎn)效率、市場化、分權(quán)化、政策、問責(zé)制，而蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）和約翰·皮埃爾（John Pierre，1998）認(rèn)為雖然新公共管理和治理理論在概念上存在很多交疊，但卻是兩個(gè)不同的、獨(dú)立的思想框架，例如治理是民主政治意識(shí)形態(tài)的一個(gè)組成部分，是一種政治理論，關(guān)注過程，而新公共管理更偏重于思想意識(shí)，是一種組織理論，關(guān)注結(jié)果。⑥治理理論在公共服務(wù)供給效率的提高方面與新公共管理的工具理性不謀而合，在多元主體的參與治理中凸顯了民主的價(jià)值理性。
地方政府的分權(quán)化和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自主化，與行政聯(lián)合理論密切相關(guān)。弗雷德里克森的管理聯(lián)合理論強(qiáng)調(diào)治理是在集權(quán)逐漸弱化、區(qū)域界限的重要性逐漸下降及普遍存在制度分散化的情況下，行政管理中橫向及制度內(nèi)部縱向的聯(lián)系。⑦
上述論點(diǎn)集中于政府角色的轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)供給主體的多元化以及決策過程的多中心，屬于政府治理和社會(huì)治理的范疇。
西方治理理論在中國的適用性分析。西方治理理論的局限性：模糊性、碎片化和理想化。治理理論的碎片化。由于缺乏普遍一致的概念界定，治理目前在很大程度上被認(rèn)為是對(duì)變革時(shí)代經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐的認(rèn)知，而不是具有內(nèi)在一致性的理論體系。⑧治理并沒有形成統(tǒng)一的理論體系，呈現(xiàn)出碎片化的形態(tài)。而我們正在進(jìn)行的中國特色社會(huì)主義的建設(shè)需要系統(tǒng)的理論框架做指導(dǎo)。
治理理論的理想化。一方面，西方的治理理論試圖通過各主體的參與和網(wǎng)絡(luò)化的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)三種資源配置機(jī)制的優(yōu)越性，但必須認(rèn)識(shí)到上述資源配置機(jī)制的弊端也會(huì)凸顯；另一方面，政府職能的調(diào)整需要其他公共組織或個(gè)人具有相應(yīng)的能力，治理效應(yīng)的發(fā)揮依賴于諸多前提條件的滿足，并不是所有的國家和地區(qū)都具備實(shí)施治理的條件，例如公民社會(huì)的良好培育與發(fā)展，法治契約精神，另外，信息不對(duì)稱、價(jià)值和目標(biāo)的多元化和沖突性、各主體擁有的資源分布不均等，因此，不可避免的會(huì)發(fā)生治理失靈的現(xiàn)象。
治理的模糊性。一方面，隨著人口流動(dòng)的增強(qiáng)，轄區(qū)之間的界限日益模糊，政治轄區(qū)和公共管理之間的聯(lián)系逐漸減少；另一方面是公共管理領(lǐng)域內(nèi)各主體之間的界限和責(zé)任日益模糊，它表明在現(xiàn)代社會(huì)，國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。⑨治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)所致。⑩治理理論的模糊性降低理論的可操作性，為制度政策執(zhí)行偏差留下空間。
著名學(xué)者鮑勃·杰索普將治理理論的內(nèi)在困境概括為四種兩難選擇，合作與競爭的矛盾，開放與封閉的矛盾，治理性與靈活性的矛盾，責(zé)任與效率的矛盾。?這四種矛盾表明治理過程中同樣充滿著悖論，如何化解這些悖論，就需要實(shí)踐的不斷探索，形成符合自己國情的治理模式。
西方治理理論與中國實(shí)踐的契合性分析。
第一，中國制度的自主建構(gòu)。我國正經(jīng)歷了一場循序漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)體制轉(zhuǎn)型。在經(jīng)濟(jì)方面，已經(jīng)擺脫了過去高度集權(quán)的計(jì)劃體制，形成了具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)體制;在政治方面，政治體制業(yè)已告別過去的那種建立在超凡魅力權(quán)威之上的、權(quán)力高度集中的人格化集權(quán)政治體制，向制度化、民主化和法治化的政治體制轉(zhuǎn)型。?當(dāng)代政治運(yùn)行過程中的一系列穩(wěn)定重復(fù)的重大現(xiàn)象：集權(quán)與放權(quán)的交替往復(fù)、整頓治理的運(yùn)動(dòng)型機(jī)制、綿延不斷但收效甚微的政治教化活動(dòng)、舉步維艱的政府理性化和法制建設(shè)發(fā)展、政策執(zhí)行中的變通和共謀行為。?在經(jīng)歷了全能式的高度集權(quán)下的國家治理模式之后，中國的制度改革是一個(gè)放權(quán)讓利、利益調(diào)整的過程。社會(huì)問題具有鮮明的中國轉(zhuǎn)型特色，不能簡單地照搬西方的理論指導(dǎo)我們的實(shí)踐。
第二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度困境。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的戶籍制度下，附著在戶籍身份上的社會(huì)福利和公共服務(wù)呈現(xiàn)出人為的消費(fèi)壁壘，雖然在短期來看非常不合理，但是也要看到戶籍制度在一定程度上的合理性。因?yàn)樵谥袊某擎?zhèn)化進(jìn)程中，如果不對(duì)大城市人口實(shí)施一定控制策略，而是放任不管，那么必然會(huì)形成某些發(fā)展中國家存在的大規(guī)模的貧民窟現(xiàn)象，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展均會(huì)造成不可逆轉(zhuǎn)的消極影響。如何改革現(xiàn)有戶籍制度，使之具有更大的彈性，這是中國在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的特殊問題。
第三，多元主體的參與缺乏技術(shù)上的可行性。治理的根本精神是契約觀念，這種精神深深地蘊(yùn)藏在西方以平等自由權(quán)利為核心的公民文化之中。在個(gè)體層面，它要求自由精神、平等觀念、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)和互利互惠的精神。?而在中國，人們的自主性、政治參與性有待進(jìn)一步提高，傳統(tǒng)的清官思想和管制理念依然有一定市場。
公共治理作為國家失效與市場失靈的一種補(bǔ)充機(jī)制，是在政府與社會(huì)之間相互合作達(dá)成共識(shí)的一種狀態(tài)，它要求各個(gè)主體性力量的成長與自主，特別是要求公民社會(huì)的出現(xiàn)，然而，在當(dāng)代中國，一個(gè)自主的、健全的，與國家形成適度平衡的互動(dòng)合作的公民社會(huì)的完全確立，還尚須時(shí)日。?西方發(fā)達(dá)國家的市民社會(huì)比較成熟，存在著大量不受政府控制的非營利組織，這些組織的成員具有獨(dú)立性，自由平等的意識(shí)、維權(quán)意識(shí)比較強(qiáng)，政治參與的積極性比較高，民眾自發(fā)地組織起來改善自身狀況、尋求基本權(quán)利。而在當(dāng)下的中國，社會(huì)組織的發(fā)展很大程度上依賴政府，行政化傾向嚴(yán)重，官辦色彩濃厚。社會(huì)組織在成立注冊(cè)上還受到諸多不盡合理的限制，發(fā)展的空間有待進(jìn)一步擴(kuò)展。同時(shí)，社會(huì)組織資源有限，財(cái)力、人力資源的缺乏也限制著社會(huì)組織發(fā)揮應(yīng)有的作用。
第四，西方治理理論的精華借鑒。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不能等同于西方化。治理體系和治理能力并沒有一個(gè)全世界通用的模式。中國轉(zhuǎn)型升級(jí)期肯定需要綜合性治理理論。需要政府和社會(huì)力量合作。需要借鑒發(fā)達(dá)國家，尤其是新加坡、韓國等亞洲國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與做法。
總的來看，雖然還未形成比較完整的理論體系，但是治理概念在政府治理層面上已經(jīng)形成了一定程度的共識(shí)，表現(xiàn)為：政府角色的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)提供的多中心化，公共決策過程的多主體化，政府組織結(jié)構(gòu)的分權(quán)化，強(qiáng)調(diào)地方政府管理的自主創(chuàng)新，等等?，F(xiàn)在迫切需要的是總結(jié)改革開放中的實(shí)踐，建立中國特色的治理理論，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新與西方經(jīng)驗(yàn)借鑒的有機(jī)結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在這個(gè)方面，已經(jīng)有一些學(xué)者提出了很多有價(jià)值的建議，例如周雪光（2012）?指出，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制是中國歷史上國家治理過程中發(fā)展起來的針對(duì)官僚體制失敗的應(yīng)對(duì)機(jī)制。賀雪峰、董磊明（2005）?區(qū)分出中國鄉(xiāng)村治理的四種類型：原生秩序型、次生秩序型、鄉(xiāng)村合謀型和無序型。黃宗智（2008）?提出集權(quán)下的簡約治理模式，特點(diǎn)是以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政等。
中國特色治理體系構(gòu)建——實(shí)現(xiàn)治國理政的現(xiàn)代化
把握中國國情的特殊性，立足于中國所處的特定歷史發(fā)展階段，是構(gòu)建中國特色理論體系的重要前提。黨的十八大指出，“我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變。在任何情況下都要牢牢把握社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大國情，推進(jìn)任何方面的改革發(fā)展都要牢牢立足社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大實(shí)際”。?中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國這三者的有機(jī)統(tǒng)一是我國政治制度的根本特征，是我國最重要的政情，毫無疑問，我國治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)都要在這一制度框架內(nèi)進(jìn)行。
完善頂層設(shè)計(jì)，實(shí)踐“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。習(xí)近平同志提出“四個(gè)全面”的發(fā)展戰(zhàn)略布局，全面建成小康社會(huì)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的關(guān)鍵一步；全面深化改革的總目標(biāo)，是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；全面依法治國，是全面深化改革的“姊妹篇”，形成“鳥之兩翼、車之雙輪”；全面從嚴(yán)治黨標(biāo)定路徑，鍛造社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)更加堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。
改革是社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力和時(shí)代潮流，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，從嚴(yán)治黨是執(zhí)政黨加強(qiáng)自身建設(shè)的必然要求。四者不是簡單并列關(guān)系，而是有機(jī)聯(lián)系、相互貫通的頂層設(shè)計(jì)。“四個(gè)全面”相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰，是我們黨治國理政方略與時(shí)俱進(jìn)的新創(chuàng)造、馬克思主義與中國實(shí)踐相結(jié)合的新飛躍。
十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，這是建設(shè)國家和社會(huì)治理體系的基礎(chǔ)。
以問題為導(dǎo)向的治理邏輯，實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理到整體性國家治理的轉(zhuǎn)變。根據(jù)人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾，整體性治理強(qiáng)調(diào)“以問題解決”作為一切活動(dòng)的邏輯，使得整體性治理必須充分利用包括政府在內(nèi)的各利益相關(guān)者的專有資源和比較優(yōu)勢(shì)，自發(fā)生成多變的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。?
關(guān)于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，習(xí)近平總書記進(jìn)行過系統(tǒng)論述，他指出：“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。”
實(shí)現(xiàn)全球治理、國家治理、政府治理和社會(huì)治理的統(tǒng)一。治理理念內(nèi)化于國家的內(nèi)政外交政策中，全球治理和國家治理實(shí)際上是政策在國際和國家層面的不同體現(xiàn)。在國際層面，倡導(dǎo)全球治理的“中國路徑”，促進(jìn)國際治理規(guī)則的公正合理。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)中國將繼續(xù)同廣大發(fā)展中國家站在一起，堅(jiān)定支持增加發(fā)展中國家特別是非洲國家在國際治理體系中的代表性和發(fā)言權(quán)。推動(dòng)全球治理理念創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)掘中華文化中積極的處世之道和治理理念同當(dāng)今時(shí)代的共鳴點(diǎn)，繼續(xù)豐富打造人類命運(yùn)共同體等主張，弘揚(yáng)共商共建共享的全球治理理念。在全球化的情境中，力求做到融國家治理和政府治理于社會(huì)治理之中，逐步實(shí)現(xiàn)從國家、政府治理社會(huì)，到國家、政府與社會(huì)的共同治理，再到國家、政府與社會(huì)的相互治理的歷史新跨越、新境界。在國內(nèi)層面，通過“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是現(xiàn)階段國家可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)，是解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期間深層次問題的治理之道。通過全球治理和國家治理的相互關(guān)聯(lián)和統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)好和維護(hù)好中華民族的利益和最廣大人民群眾的根本利益。
實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理、民主治理和依法治理，加強(qiáng)“法治”和“德治”的結(jié)合，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”是國家治理層面的價(jià)值取向。“自由、平等、公正、法治”是社會(huì)治理層面的價(jià)值取向。“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”則是國家治理對(duì)公民個(gè)體的價(jià)值要求。“社會(huì)主義核心價(jià)值觀從上述三個(gè)方面為國家治理體系及其現(xiàn)代化起到了定向?qū)Ш降淖饔?，國家治理的現(xiàn)代化為踐行社會(huì)主義價(jià)值觀提供載體。”
建立現(xiàn)代財(cái)政制度，健全政府治理體系。在國家治理中，財(cái)政發(fā)揮著基礎(chǔ)和重要支柱的作用。作為經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、生態(tài)文明體制改革的一個(gè)交匯點(diǎn)，在全面深化改革的總棋局中，財(cái)稅體制改革事實(shí)上是一個(gè)重點(diǎn)工程。建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)際上也是一個(gè)治理構(gòu)建和完善的工程。科學(xué)治理：建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，全口徑預(yù)算管理機(jī)制加強(qiáng)了財(cái)政的規(guī)范化；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度；公眾參與和民主治理：實(shí)施預(yù)算公開，加強(qiáng)對(duì)政府部門的監(jiān)督；鼓勵(lì)公民積極參與民主決策，適時(shí)推進(jìn)參與式預(yù)算。依法治理：實(shí)施稅收法定，促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強(qiáng)地方政府的財(cái)力。分權(quán)治理：改革財(cái)政管理體制，建立健全事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度，明確政府的職能范圍，處理好從中央到地方不同層級(jí)政府之間的關(guān)系。
推動(dòng)治理主體的能力提升，創(chuàng)新社會(huì)治理體制。政府作為最重要的治理主體，要切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等職能，必須不斷加強(qiáng)能力建設(shè)。從目前來看，建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代下的智慧政府，實(shí)踐電子治理與數(shù)字化民主是一個(gè)重要任務(wù)。在政府規(guī)模穩(wěn)中有降的前提下，必須提高政府工作效率。同時(shí)，要把政府的部分職能在治理過程中逐步分散至社會(huì)組織，減輕政府負(fù)擔(dān)和壓力，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的一種實(shí)際支持。當(dāng)前，要通過繼續(xù)深化行政管理體制改革和事業(yè)單位分類改革，精簡行政審批手續(xù)，明確政府各層級(jí)、各部門之間的責(zé)、權(quán)、利劃分，提高政府行政管理的效率。同時(shí)在政府機(jī)構(gòu)改革過程中充分重視社會(huì)組織的培育。中國社會(huì)組織的發(fā)展需要政府的培育與管理措施，通過政府購買公共服務(wù)等形式增強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)，發(fā)揮其在治理過程中特有的優(yōu)勢(shì)。
強(qiáng)化政策執(zhí)行的力度，健全治理體系的落地機(jī)制。有針對(duì)性地對(duì)多樣化的治理工具進(jìn)行選擇。政府要針對(duì)不同的政策議題（如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、社區(qū)服務(wù)等），結(jié)合不同的資源限制、政治壓力以及過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等情況，在工具箱（government tool box）中選擇單一或多重組合的有效工具（強(qiáng)制性工具、混合性工具、自愿性工具）。針對(duì)治理本身存在的局限性以及治理失靈，探索形成一套有效的治理機(jī)制，信任、協(xié)商、學(xué)習(xí)、監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制，使得治理體系能夠落到實(shí)處。
注釋
1徐紹史：《就“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與宏觀調(diào)控”答記者問》，中國網(wǎng)，http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/2014lianghui/2014-03/05/content_31652075.htm，2014年3月5日。
2趙振華：《改革進(jìn)入攻堅(jiān)期深水區(qū) 有四大具體表現(xiàn)》，網(wǎng)易新聞，http://news.163.com/14/1202/06/ACEKN70700014AED.html，2014年12月2日。
310［英］鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》，1999年第2期。
4［美］羅茨：《新治理：沒有政府的管理》（The New Governance: Governing without Government），《政治研究》，1996年第154期。
5參見全球治理委員會(huì)：《我們的全球之家》，牛津大學(xué)出版社，1995年，第2～3頁。
678［美］喬治·弗雷德里克森：《公共管理概論》，于洪等譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008年，第196頁。
9俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1期，第21頁。
11魏濤：《公共治理理論研究練述》，《資料通訊》，2006年第7期。
12徐湘林：《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國家治理：中國的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010年第5期，第12頁。
13周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》，2011年第10期，第67頁。
1415聶平平：《公共治理：背景、理念及其理論邊界》，《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第4期，第7期。
16周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》，2012年第9期，第105～125頁。
17賀雪峰、董磊明：《中國鄉(xiāng)村治理：結(jié)構(gòu)與類型》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2005年第3期。
18黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》，2008年第2期。
19《十八大報(bào)告全文》，新華網(wǎng)，http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2012年11月19日。
20胡象明、唐波勇：《整體性治理：公共管理的新范式》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第1期。
21《積極有為，推進(jìn)全球治理體制變革——解讀習(xí)近平在中共中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2015-10/14/c_128318652.htm，2015年10月。
22喬耀章：《從治理社會(huì)到社會(huì)治理的歷史新穿越——中國特色社會(huì)治理要論：融國家治理政府治理于社會(huì)治理之中》，《學(xué)術(shù)界》，2014年第10期。
23高培勇：《論國家治理現(xiàn)代化框架下的財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2014年第12期。
24孫柏瑛、李卓青：《政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理的新途徑》，《中國行政管理》，2008年第5期。
責(zé) 編∕馬冰瑩
The Diverse Governance System in the Complex China
—Governance Modernization with Chinese Characteristics
under the Background of Transformation
Xu Guangjian Wu Yan
Abstract: China's institutional transition and social transformation have entered a critical stage, there is an urgent need to set up a theory of governance with Chinese characteristics on the basis of conscientiously studying and learning from the main points of the Western governance theories. Under the guidance of the theoretical framework of Xi Jinping's Four-Pronged Comprehensive Strategy, China should try to achieve the organic unity of state governance, government governance, and social governance, and practice scientific governance, democratic governance, and law-abiding governance in a problem-oriented manner. China should promote the transformation of the role of government; establish a modern financial system; increase the capacity of the relevant parties exercising governance; innovate social management system; improve the mechanisms for implementing the governance system; and steadily push forward the modernization of China's governance.
Keywords: national governance, government governance, social governance, governance theory, Chinese characteristics
許光建，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)理論與政策、公共財(cái)政管理、價(jià)格理論與價(jià)格政策、政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)。主要著作有《價(jià)格管理基礎(chǔ)知識(shí)》（主編）、《應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)》（合著）等。吳巖，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。
