集體土地征收補(bǔ)償是重要的民生工作，既關(guān)涉農(nóng)民的切身利益，又影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展。近年來，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作中暴露的腐敗問題，大多發(fā)生在土地征收補(bǔ)償環(huán)節(jié)。這就使得我們不得不重新審視現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償機(jī)制。

集體土地征收補(bǔ)償中存在的腐敗類型和影響

孟德斯鳩說過，“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗(yàn)”。在集體土地征收補(bǔ)償工作中，手握信息和權(quán)力的知情人與掌權(quán)人成為了滑向腐敗黑洞的主要群體。根據(jù)中南大學(xué)法學(xué)院課題組長(zhǎng)期的實(shí)證調(diào)查，集體土地征收補(bǔ)償環(huán)節(jié)發(fā)生的腐敗問題主要表現(xiàn)為以下三種類型。

共同騙取型

在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上，常常出現(xiàn)村集體組織與地方政府有關(guān)部門串通壓低土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在確定土地征收依據(jù)，即土地面積、房屋征收補(bǔ)償面積、青苗數(shù)量及種類、土地類型等的過程中，相關(guān)的測(cè)量人員與被征收人或者個(gè)別的村干部相互勾連，通過虛報(bào)土地面積或者偽造土地信息等方式騙取征收補(bǔ)償款。

貪污、侵占與挪用型

在土地征收補(bǔ)償款發(fā)放時(shí)，因?yàn)樾畔⒉煌该骰蚬_度不夠等，出現(xiàn)地方政府的有關(guān)人員、村干部等隨意挪用、克扣、截留征地補(bǔ)償款等違法行為，甚至在有些地方將整體村民的土地征收補(bǔ)償款挪用，嚴(yán)重侵害農(nóng)民切身利益，影響社會(huì)穩(wěn)定。

勒索回扣型

在土地征收補(bǔ)償款發(fā)放時(shí)，地方政府的有關(guān)人員、村干部等利用被征收人對(duì)土地征收補(bǔ)償款不完全知曉的情況，采取各種手段，以補(bǔ)償回扣的方式侵占被征收人的補(bǔ)償款。

集體土地征收補(bǔ)償款中出現(xiàn)的腐敗，嚴(yán)重破壞了土地征收補(bǔ)償秩序，導(dǎo)致惡劣的影響。主要表現(xiàn)為：一是在土地征收環(huán)節(jié)，由于征地出現(xiàn)腐敗，嚴(yán)重破壞了征收補(bǔ)償?shù)墓帕?，?yán)重影響了集體土地征收的順利進(jìn)行；二是在集體土地征收完畢后，由于補(bǔ)償款被貪污挪用，導(dǎo)致被征收農(nóng)民得不到補(bǔ)償，農(nóng)民只能上訪表達(dá)相關(guān)訴求，進(jìn)而影響了社會(huì)穩(wěn)定；三是在相關(guān)工程建設(shè)方面，由于征收款被挪用，工程的建設(shè)不能順利進(jìn)行。

集體土地征收補(bǔ)償中出現(xiàn)腐敗的原因

土地征收補(bǔ)償是土地征收工作的最后環(huán)節(jié)，但是因?yàn)樽陨頇C(jī)制的不健全以及監(jiān)管的缺失，導(dǎo)致征收補(bǔ)償腐敗特別普遍，而造成這種現(xiàn)象的原因，歸結(jié)起來主要包括以下四個(gè)方面。

未確定公平補(bǔ)償原則

所謂公平補(bǔ)償，也稱公正補(bǔ)償，是指按照被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值給予被征收人公正補(bǔ)償，具體要求即征收補(bǔ)償應(yīng)以公平的市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得被征收人不致因財(cái)產(chǎn)征收而引發(fā)生活狀況變差。該原則兼顧了社會(huì)利益與個(gè)人利益，應(yīng)成為征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但是目前我國(guó)并未有相關(guān)的法律對(duì)此作出規(guī)定。此外，在征收補(bǔ)償中所采用的具體補(bǔ)償倍數(shù)計(jì)算法，忽略了市場(chǎng)價(jià)格，使土地征收成為地方政府的重要財(cái)政收入，而失去土地的農(nóng)民生活卻無法得到提升和保障。對(duì)于土地增值收益部分，因?yàn)楝F(xiàn)有土地征收補(bǔ)償方式的單一性和暫時(shí)性，農(nóng)民無法憑借土地增值帶來收益。而確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)正是腐敗發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，開發(fā)商與某些政府官員相互勾結(jié)，通過壓低土地價(jià)格、抬高市場(chǎng)價(jià)格的形式獲利，嚴(yán)重侵害了被征收人的權(quán)益。

土地征收補(bǔ)償中信息不對(duì)稱

在集體土地征收補(bǔ)償過程中，一面是集體土地征收中被征收人對(duì)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征收補(bǔ)償數(shù)額不知曉，導(dǎo)致地方政府相關(guān)工作人員或者村干部利用信息不對(duì)稱騙取征地補(bǔ)償款。這種做法具有一定的隱蔽性，存在較大的查處難度，如在基層征地中村民、村委對(duì)測(cè)繪人員賄賂以求多丈量土地等；另一面則是地方政府相關(guān)工作人員，利用自己職務(wù)便利獲得征地拆遷消息，通過事先進(jìn)行土地承包等方式騙取國(guó)家補(bǔ)償款。此外，在征收補(bǔ)償中，征收人利用被征收人對(duì)信息的不知情，隨意克扣或者侵吞征收補(bǔ)償款，以及隱瞞其他征收利益，侵害農(nóng)民權(quán)益。

土地征收補(bǔ)償分配的權(quán)利人混亂

在我國(guó)二元土地所有制下，除國(guó)家所有的土地外，農(nóng)村和城郊的土地屬于集體所有。土地征收既涉及集體利益，也涉及成員利益。集體土地因所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得的權(quán)益，應(yīng)該在成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行分配。但是，目前并未形成有效的分配機(jī)制，地方政府通常參與集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆峙?，各?jí)政府對(duì)征收補(bǔ)償款的侵吞和截留、村干部利用職務(wù)便利對(duì)補(bǔ)償款的挪用、侵吞等現(xiàn)象普遍，農(nóng)村土地征收收益的分配顯得十分混亂。

土地征收補(bǔ)償分配缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制

在我國(guó)的土地征收補(bǔ)償過程中，并未形成獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。集體土地征收補(bǔ)償分配工作基本上由農(nóng)村干部負(fù)責(zé)執(zhí)行，而被征收人則因?yàn)槎喾矫娴脑驘o法對(duì)土地征收補(bǔ)償過程進(jìn)行有效監(jiān)督。此外，法律救濟(jì)途徑不暢通，也是導(dǎo)致土地征收補(bǔ)償腐敗發(fā)生的重要原因。

創(chuàng)新集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的途徑

土地征收補(bǔ)償機(jī)制的健全與否直接關(guān)涉到農(nóng)民的切身利益維護(hù)，關(guān)涉到我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是否能夠順利進(jìn)行。同時(shí)，它也是我國(guó)法治體系健全與否的重要檢驗(yàn)標(biāo)志。在新常態(tài)下，為更好地推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和完善法制，創(chuàng)新集體土地征收補(bǔ)償方式勢(shì)在必行。

制度層面

土地征收補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，預(yù)防土地征收腐敗，保護(hù)國(guó)家和農(nóng)民利益，應(yīng)該從源頭上治理，建立健全土地征收補(bǔ)償機(jī)制，具體來講，在制度層面上應(yīng)該從以下三點(diǎn)著手：

第一，確立集體土地征收公平補(bǔ)償原則。公平補(bǔ)償原則的具體要求是征收補(bǔ)償應(yīng)以公平的市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得被征收人不會(huì)因?yàn)檎魇斩律顮顩r變差。在補(bǔ)償范圍上，應(yīng)該是全面的，既包括當(dāng)前利益的損失，也包括可期待利益的損失。所以，該原則是確立征收補(bǔ)償機(jī)制中其他制度的基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公正補(bǔ)償也即價(jià)格所反映的“公平市場(chǎng)價(jià)值”。公平市場(chǎng)價(jià)值是指資產(chǎn)在評(píng)估基準(zhǔn)日的公開市場(chǎng)交易價(jià)格，而這個(gè)價(jià)格的確定是在雙方自愿、平等的基礎(chǔ)上，同時(shí)滿足有充分的搜集信息的時(shí)間、理智，以及雙方正常交易的條件。以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的全面補(bǔ)償，使得土地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格相對(duì)確定，這種確定性其實(shí)正是防止腐敗的重要途徑。真相始于公開。價(jià)格透明使得政府或者其他參與人很難利用信息不對(duì)稱的形式對(duì)征收補(bǔ)償進(jìn)行侵吞或者為了獲得土地而受賄、行賄。

第二，創(chuàng)新集體土地征收補(bǔ)償公開機(jī)制。陽光是最好的防腐劑，一切權(quán)力都應(yīng)該在陽光下運(yùn)行。近年來，雖然因?yàn)橥恋卣魇崭瘮《@刑的人員不在少數(shù)，但是這并沒有阻擋腐敗的步伐，其中重要的原因便是信息的不對(duì)稱。在政府層面，征收補(bǔ)償相關(guān)信息的公開采用公告方式，而這種方式暴露出很大的弊端。首先，在形式上，其所體現(xiàn)的不是一種平等的地位，政府表現(xiàn)出明顯強(qiáng)勢(shì)；其次，在效果上，其不能保證每一個(gè)權(quán)利人都能及時(shí)知曉公告信息。因?yàn)榧泄娴男问?，造成一些?quán)利人事實(shí)上無法獲知相關(guān)信息的困境，從而難以保證每一位權(quán)利相關(guān)人都能深切知曉自己的權(quán)利和義務(wù)。

除應(yīng)當(dāng)保密的信息外，政府信息應(yīng)該一律公開。公開包括依申請(qǐng)公開和主動(dòng)公開。對(duì)于土地征收補(bǔ)償?shù)男畔?，關(guān)系到農(nóng)民切身利益，需要農(nóng)民現(xiàn)實(shí)參與，因此這些信息屬于政府主動(dòng)公開的信息。創(chuàng)新征收補(bǔ)償公開機(jī)制，應(yīng)該在地位上實(shí)現(xiàn)平等，在效果上實(shí)現(xiàn)每一位相關(guān)人都能及時(shí)知曉相關(guān)信息。所以，對(duì)于土地征收補(bǔ)償信息的公示應(yīng)該采用“公告+送達(dá)”的機(jī)制。對(duì)土地征收補(bǔ)償程序、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等確定的內(nèi)容既需要在一定的位置進(jìn)行公告，也需要將相應(yīng)的紙質(zhì)材料一并送達(dá)相關(guān)權(quán)利人，以確保每一位利益相關(guān)人的知情權(quán)都能得到保證和實(shí)現(xiàn)。

第三，創(chuàng)新集體土地征收補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制。將權(quán)力裝進(jìn)透明的制度籠子里。制度雖不是完美和萬能的，但卻是最客觀的。因此，只有在土地征收補(bǔ)償全過程建立客觀的監(jiān)管機(jī)制，才能用制度將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。

具體而言，首先，更新土地補(bǔ)償監(jiān)管理念。土地征收補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新應(yīng)該形成一種全面監(jiān)管的理念，目前在我國(guó)土地征收補(bǔ)償中，最重要的不是缺乏監(jiān)管，而是缺乏監(jiān)管的理念和方法。由于法律知識(shí)的缺失和長(zhǎng)期封閉狀態(tài)的生活圈子，農(nóng)民對(duì)自己的權(quán)利認(rèn)識(shí)不夠全面，維護(hù)權(quán)利的能力稍顯微弱，甚至當(dāng)自身權(quán)利被侵害時(shí)仍不知情，所以建立監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該首先使農(nóng)民具有監(jiān)管理念和監(jiān)管能力，而最簡(jiǎn)便的方法便是普法。在土地征遷地區(qū)應(yīng)該通過多種途徑進(jìn)行法律宣傳，如社區(qū)律師或者司法所的宣傳等，政府應(yīng)該為普法宣傳提供便利。這也是2015年中央1號(hào)文件提出加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)和提高農(nóng)村基層法治水平的基本要求。

其次，建立全面、立體的監(jiān)管機(jī)制。健全的土地監(jiān)管機(jī)制應(yīng)是立體的、自上而下的完整系統(tǒng)，從土地征收補(bǔ)償依據(jù)的確立，如土地面積、青苗數(shù)量等測(cè)量，到土地征收補(bǔ)償款的發(fā)放等每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該有監(jiān)管。確立責(zé)任追究制，從源頭上形成行政監(jiān)管機(jī)制；建立備案制度，對(duì)相關(guān)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行登記造冊(cè)，存檔備案，防止篡改；制定復(fù)查復(fù)核制度，將涉及征地拆遷補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目列入復(fù)查、復(fù)核范圍，避免虛報(bào)事件的發(fā)生；制定征地補(bǔ)償資金流向監(jiān)控制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償金流向的管理、監(jiān)督，對(duì)于集體的款項(xiàng)監(jiān)督可以由政府協(xié)助建立監(jiān)督體系，形成多方監(jiān)管、立體監(jiān)管。

操作層面

第一，創(chuàng)設(shè)集體土地征收補(bǔ)償方法新機(jī)制。集體土地征收補(bǔ)償既是對(duì)失去土地財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償，也能發(fā)揮重要的社會(huì)保障功能，為了避免土地征收補(bǔ)償款的流失和被侵吞，應(yīng)該在土地征收補(bǔ)償方式上進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)。具體而言，設(shè)立個(gè)人專用賬戶，對(duì)每一個(gè)需要補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖嗽O(shè)立專門的銀行賬戶，從源頭上控制征收補(bǔ)償款被截留、克扣的可能。盡量減少基層政府對(duì)補(bǔ)償款的接觸，由征收單位直接將補(bǔ)償款打入個(gè)人賬戶進(jìn)行發(fā)放。設(shè)立集體專用賬戶，對(duì)于被征收的集體土地，以及集體土地因征收所獲得的收益，也應(yīng)該設(shè)立專門的賬戶，賬戶的管理和補(bǔ)償款的使用應(yīng)該由村民集體討論決定，并定期向集體成員公布財(cái)務(wù)狀況。此外，還可以經(jīng)過村民小組的討論設(shè)立集體賬戶管理人制度，按照通常情形賬戶由會(huì)計(jì)保管，但同時(shí)設(shè)立監(jiān)督人員，對(duì)賬戶款項(xiàng)的流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。

第二，創(chuàng)新集體土地征收補(bǔ)償分配新機(jī)制。現(xiàn)有的集體土地征收補(bǔ)償中，政府通常參與分配。而在家長(zhǎng)制式的農(nóng)村，集體所獲得的征地拆遷補(bǔ)償或者收益通常由村干部掌控。這種雖然是農(nóng)村集體自治的結(jié)果，但卻是集體土地征收補(bǔ)償中腐敗較為集中和嚴(yán)重的地方。村干部“一權(quán)獨(dú)大”，往往將村集體資產(chǎn)收益視為己有，對(duì)其進(jìn)行恣意控制和支配，缺少有效的監(jiān)管。鑒于此，創(chuàng)新集體土地征收補(bǔ)償新機(jī)制可以引入第三方管理機(jī)構(gòu)，一方面可以解決因?yàn)榇迕褡灾文芰τ邢扌远鴮?dǎo)致的對(duì)補(bǔ)償款或補(bǔ)償收益的使用和經(jīng)營(yíng)不善造成的損失，另一方面也可以從源頭上防止村干部因握有專權(quán)而肆意妄為，從而實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償分配的公平公正和可持續(xù)發(fā)展。

集體土地征收補(bǔ)償工作是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不可回避的問題，做好土地征收工作的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償?shù)墓?、公開、公正。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)人都是趨利的，在利益面前寄望于掌權(quán)者或者利益相關(guān)人用高尚的道德約束自己未免過于幼稚和隨意。只有制度才是最有效的保障機(jī)制。只有用透明的籠子將土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)權(quán)力關(guān)起來，用公開的方式明確告知被征收人的權(quán)利，才能在信息對(duì)等的情形下形成良性的征收補(bǔ)償機(jī)制，才能從源頭預(yù)防腐敗，從根本上保障被征收人利益，保護(hù)國(guó)家利益，從而更為順利地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（本文作者為中南大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，本文系國(guó)家社科基金重大招標(biāo)課題“中外土地征收制度資料整理與比較研究”和湖南省軟科學(xué)課題“ 湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地征收機(jī)制創(chuàng)新研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：14ZDB125，2015ZK3002）