地方投融資平臺（為便于表述，以下正文中多處簡稱“平臺公司”）最初定位是以融資為主，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展時期發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏對平臺公司的有效監(jiān)管以及平臺公司自身的制度缺陷，一些地方背上了過多的債務(wù)包袱，一些平臺公司也難以持續(xù)。針對地方投融資平臺的改革問題，國務(wù)院在2014年9月、12月以及2015年5月連續(xù)下發(fā)三個文件，反映了地方投融資平臺改革的重要性和復(fù)雜性。根據(jù)文件規(guī)定，地方投融資平臺要剝離政府融資職能，不得新增政府債務(wù)，這就意味著平臺公司要么退出市場，要么加快轉(zhuǎn)型。

從課題組最近對平臺公司的調(diào)研看，由于我國不同城市處于不同的經(jīng)濟階段，平臺公司的發(fā)展水平也存在較大差異。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市的大建設(shè)時期已經(jīng)結(jié)束，有的平臺公司已由單純的融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運營商；有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌顿Y公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業(yè)務(wù)；有的兼負(fù)城市投資建設(shè)、城市運營服務(wù)、投資功能于一體等等。從實際情況看，這些發(fā)展較好、轉(zhuǎn)型較早的平臺公司還有很好的發(fā)展前景，還能在城市建設(shè)與服務(wù)中發(fā)揮重要作用，政府應(yīng)根據(jù)平臺的實際情況實施差別化政策，支持一些有條件的平臺公司轉(zhuǎn)型，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，成為支持城市發(fā)展的新載體。

地方投融資平臺的轉(zhuǎn)型方向和功能再定位

地方投融資平臺成為地方國有資本投資運營公司，關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。平臺公司一方面可將土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定位為發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面要堅持市場化運作，通過國有資源開發(fā)與資本運作的結(jié)合將國有資產(chǎn)升值并轉(zhuǎn)化為國有資本，還可發(fā)揮地方國資杠桿作用，以有限的政府資源投資新興領(lǐng)域，促進地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

地方投融資平臺必須在落實相關(guān)文件基礎(chǔ)上向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型，在去政府融資功能的同時，對其可以承擔(dān)的其他功能進行重新定位。如西部等經(jīng)濟相對不發(fā)達地區(qū)，平臺可結(jié)合城市發(fā)展階段的實際需求，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，但要堅持市場化原則，不應(yīng)再成為政府的“二財政”或預(yù)算軟約束的行政化投資工具。而經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，平臺可立足傳統(tǒng)土地開發(fā)業(yè)務(wù)，根據(jù)實際情況進行功能延伸。具體的功能定位，需要視城市發(fā)展的市場需求以及平臺的實際能力而定。

以普通企業(yè)身份參與民生建設(shè)項目

保障和改善民生是地方政府的基本社會職能。與民生相關(guān)的建設(shè)項目主要包括保障房建設(shè)、公路建設(shè)、環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施改造等。民生項目具有責(zé)任重，建設(shè)、管理和維護的投入大，但收益卻較低的特點，有些項目甚至根本就沒有收益。因此，社會資本主導(dǎo)民生項目的積極性往往不高。地方投融資平臺是地方國有企業(yè)，需要承擔(dān)國資應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的社會責(zé)任，并擁有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的經(jīng)驗，今后可以繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，承擔(dān)實施民生建設(shè)項目的載體功能。

平臺公司可以以普通企業(yè)的身份參與民生項目的建設(shè)，并對建成后的項目進行專業(yè)化管理和維護。平臺公司要與政府明確職責(zé)分工，政府負(fù)責(zé)民生項目的統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)負(fù)責(zé)項目的具體實施，除了要嚴(yán)格履行合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求外，也要在合同中明確項目建設(shè)以及后期管理維護的政府資源配置方案。項目建成后的相關(guān)資產(chǎn)充實企業(yè)的國有固定資產(chǎn)。平臺公司對項目資金應(yīng)采用財政撥款、企業(yè)融資、社會資本參與相結(jié)合的方式籌集。關(guān)于管理和維護費用，由財政撥款和項目收益共同支付。

多途徑開發(fā)地方公共資源

公共資源涉及國家自然資源開發(fā)，城市管網(wǎng)建設(shè)和供應(yīng)，垃圾和污水處理，機場、港口等公共交通設(shè)施的建設(shè)和管理等領(lǐng)域。依托公共資源為人民群眾提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)，但政府不宜直接經(jīng)營，相應(yīng)的開發(fā)工作更多需要由企業(yè)實體來承擔(dān)。公共資源具有公益性，有些也具有可經(jīng)營性，因此不同所有制企業(yè)都有開發(fā)公共資源的積極性。但這類項目直接關(guān)乎政府的公共服務(wù)，與百姓的生活密切相關(guān)，因此政府對企業(yè)實體的選擇非常嚴(yán)格。地方投融資平臺擁有運營政府大型公益項目的獨特優(yōu)勢，因此可以承擔(dān)開發(fā)公共資源的重任。

平臺公司參與公共資源開發(fā)項目可分三種途徑：直接主導(dǎo)公益性較強的公共資源項目的開發(fā)和管理；積極投標(biāo)可經(jīng)營性公共資源項目；采取合作開發(fā)模式，與專業(yè)領(lǐng)域國企和社會資本共同運營公共資源項目。公益性較強項目包括社區(qū)建設(shè)等；可經(jīng)營性公共資源開發(fā)項目涵蓋天然氣、水、電管網(wǎng)建設(shè)和供應(yīng)，清潔能源開發(fā)，污水、垃圾處理等市政項目，軌道交通項目，機場、港口項目等。平臺公司既是公共資源開發(fā)項目的建設(shè)主體，也是今后的運營主體，所設(shè)計的方案必須包括建成后的管理和運營，可經(jīng)營性項目還要包括項目的盈利模式。