在構(gòu)建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標來客觀評價治理能力為導向，以我國地市一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟社會發(fā)展實際為前提，以“善治”理念為指導，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟學、福利經(jīng)濟學、現(xiàn)代財政學和公共選擇經(jīng)濟學基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標及養(yǎng)老保險參保率、人均財政收入、財政收入增長能力等衡量四個一級指標的共七個二級指標構(gòu)成的評價指標體系。同時，在指標數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力。社會保障被視為人類社會文明的重要標志之一。福利經(jīng)濟學理論認為，完善的社會保障制度，不僅能夠使人們在年老、生病、失業(yè)、工傷、生育等特殊時期得到應(yīng)有的扶持和幫助，而且能夠大大降低人們對于未來的不確定性預期，使人們的消費、投資（包括人力資本投資）等經(jīng)濟社會行為更加理性、更具有可持續(xù)性。結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，我們選擇了以各地市的基本養(yǎng)老保險參保率（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）、基本醫(yī)療保險參保率（城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中比）、失業(yè)保險覆蓋率（失業(yè)保險參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）來綜合反映各地市的保障能力。

調(diào)控能力。作為宏觀經(jīng)濟學四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門治理國家和社會的重要工具之一。1997年東南亞金融危機爆發(fā)后，中央開始實行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國際投機者試圖“炒作”中國的野心，同時也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟衰退在國內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟危機來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實施積極的財政政策，全面拉動內(nèi)需，使得中國的經(jīng)濟實現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預經(jīng)濟社會工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當然，一般來說， 財政政策和貨幣政策，是政府實施調(diào)控時所采取的兩個主要的工具，而諸如物價水平、經(jīng)濟增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進一步而言，從這兩個主要的政策工具來看，因利率調(diào)整多是基于全國層面的，所以貨幣政策，更多時候為中央層面所采取。在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實施財政政策來“干預”經(jīng)濟社會的運行。也正因此，在調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系中，我們選擇以各地市的人均財政收入水平，來衡量各地市的調(diào)控能力。

財政能力。不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入的增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各地市的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映，并進一步選擇以各地市的公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標。需要說明的是，財政收支平衡能力是逆向指標，即其數(shù)值越大，反映的財政收支平衡能力越低。而關(guān)于公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率的計算公式，則分別如下：

公共財政預算收入年度增長率=(本年公共財政預算收入-上年公共財政預算收入)/上年公共財政預算收入×100%

公共財政預算收支年度平衡率=|本年公共財政預算收入-本年公共財政預算支出|/本年公共財政預算收入×100%

參與能力。2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者之一、公共選擇學派代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾·奧爾森教授對“集體行動”和“集團”所下的定義，并以集中突出和強調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各地市的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映各地市的參與能力。

指標權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果

在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調(diào)研法，即邀請社會保障、宏觀經(jīng)濟、財政學、公共管理四個領(lǐng)域的專家學者各8名，以及16名在重要崗位上任職的東北三省地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地區(qū)的黨政干部，讓他們分別給各指標打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及東北地區(qū)各地市現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展實際。指標權(quán)重的計分方法是：我們列出待賦權(quán)重的指標，要求他們對同一層級的指標進行兩兩比較（如果專家認為甲指標比乙指標重要，那么就給甲指標計1分，乙指標不計分）。在這一過程中，一個指標“打敗”其它指標的次數(shù)越多，所得的分數(shù)就越高。當然，這樣的打分工作是在一、二級指標層面同時展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個指標在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進行五輪后，我們將各指標在每輪中的得分相加，再進行相應(yīng)調(diào)整，就得到了各指標的權(quán)重系數(shù)（見圖1）。