【摘要】傳統(tǒng)的社區(qū)管理方式已經(jīng)難以滿足當(dāng)前多元主體的城市社區(qū)治理要求，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)智商的社區(qū)治理體制改革創(chuàng)新亟待推出。文章從城市社區(qū)治理的歷史狀況入手，探求其發(fā)展的歷史原因和當(dāng)前的問題表現(xiàn)，對(duì)多元主題城市社區(qū)治理體制問題形成原因探源。最終提出，一定的改善原則和基于多元主體的城市社區(qū)治理體制改革創(chuàng)新策略。

【關(guān)鍵詞】多元主體　城市社區(qū)治理　體制改革　利益共生

【中圖分類號(hào)】F294.1 　　 　 　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市社區(qū)治理體制歷史狀況分析

近30年以來，隨著政治經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革深入，城鄉(xiāng)二元體制隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展中間藩籬被打破；人口向城市遷移；城市化進(jìn)程進(jìn)入新的高潮，整個(gè)社會(huì)公共管理體制領(lǐng)域都發(fā)生了翻天覆地的變化，僵化保守的管理思維方式和管理辦法顯然已經(jīng)難以應(yīng)付目前多變的社會(huì)管理環(huán)境。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中導(dǎo)致的不同社會(huì)階段的社會(huì)現(xiàn)實(shí)有較大差異，當(dāng)前的多元主體城市社區(qū)治理也留有很多的問題。這些問題既是歷史遺留的，也同樣帶有新時(shí)期時(shí)代的環(huán)境特點(diǎn)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的在社群常常以單位為基礎(chǔ)，單位的福利分房為社群形成的主要原因，社群內(nèi)部成員互相認(rèn)識(shí)；隸屬于同一單位；經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)差異較??；社區(qū)綜合環(huán)境相對(duì)簡(jiǎn)單，往往在社區(qū)內(nèi)部發(fā)生矛盾的同時(shí)，能夠依靠組織和鄰居達(dá)到調(diào)解的目的。由于社區(qū)依附于單位，社群人員隸屬于單位，在進(jìn)行決策和安排上，單位具有較高的威信力，整個(gè)社群形成了高度的資源整合。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代個(gè)人服從組織的積極性較高，社會(huì)風(fēng)氣講求以群體利益為重。在這一階段內(nèi)整體社群矛盾表現(xiàn)不突出，利益分歧相對(duì)統(tǒng)籌一體，總體表現(xiàn)較為和諧。

改革開放初期。20世紀(jì)90年代后，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸沖擊傳統(tǒng)的以單位為房屋建設(shè)的中心，城市涌入的人口數(shù)量加大；人民逐漸富裕；對(duì)于房屋的面積、質(zhì)量、地段和社區(qū)服務(wù)的綜合要求有所提高，傳統(tǒng)的單位建房既難以滿足龐大的購(gòu)房群體的需求，也難以從根本上解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的群體對(duì)于房屋要求提升的結(jié)果。在這一階段很多以購(gòu)房為由形成集聚的陌生化社區(qū)。這一階段也是當(dāng)前多元社區(qū)逐漸形成的雛形，其中，由于房屋公共領(lǐng)域占用問題；社區(qū)內(nèi)部垃圾處理問題；社區(qū)綠化覆蓋面積問題；社區(qū)工作綜合占用問題引起的一系列摩擦和矛盾也可以是作為前多元主體城市社區(qū)治理的典型問題。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期?，F(xiàn)今，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體制的進(jìn)一步復(fù)雜，社會(huì)分工和社會(huì)責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化，個(gè)體對(duì)于公共要求的逐漸提升，居民住戶的個(gè)人意識(shí)增強(qiáng)，維護(hù)個(gè)體權(quán)益的法律逐漸出臺(tái)等等因素的影響。當(dāng)前的多元主體城市社區(qū)所遭遇的困境和問題也相當(dāng)復(fù)雜，社區(qū)矛盾常常涉及多個(gè)管理主體，很大程度上也顯示出多元主體環(huán)境下問題治理的困境和難題和亟待解決的綜合環(huán)境特征。

多元主體城市社區(qū)治理體制的問題歸納

首先，社區(qū)治理難以從各方統(tǒng)籌，難以決策。社區(qū)內(nèi)部矛盾的形成常常多種原因構(gòu)成；一般來說可以分為居民和居民之間的矛盾，居民和房屋建造商的矛盾，居民和社區(qū)管理者的矛盾。居民和政策執(zhí)行者的矛盾以及社區(qū)管理者和政策執(zhí)行之間的沖突。從問題構(gòu)成來看，背景相當(dāng)復(fù)雜，在治理矛盾的問題上，常常出現(xiàn)各方固執(zhí)堅(jiān)持自己的利益，拒絕讓步。在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)問題難以獲得解決的共識(shí)，導(dǎo)致問題被無限期擱置。各方利益都共同受損。

其次，政府政策頒布不合理，社區(qū)群體利益常常受損。在社區(qū)內(nèi)部的政策傳達(dá)上，常常政府以政令頒布的形式為主，下達(dá)文件要求在市區(qū)范圍內(nèi)一部分不符合條件的社區(qū)在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改，雖然政令頒布的出發(fā)點(diǎn)都是良好的，但是很大程度上，由于時(shí)間的限制、政令的強(qiáng)制性、政府部門對(duì)于社區(qū)施加的監(jiān)管壓力等，最終導(dǎo)致良好的政策和政令在實(shí)施的過程中變形。安徽某地要求小區(qū)內(nèi)部杜絕違法小廣告，由于限期時(shí)間短，檢查要求嚴(yán)格，社區(qū)動(dòng)員整個(gè)社區(qū)成員小廣告進(jìn)行遮蓋粉刷，并且自行規(guī)定了罰款措施。雖然在治理小廣告的效果上表現(xiàn)較為良好，但是極大的消費(fèi)了社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)管理者的信任和好感，破壞了社區(qū)居民與管理者之間的和諧關(guān)系。在以后的問題處理上留有隱患。而罰款等不恰當(dāng)?shù)拇胧?，也容易讓社區(qū)群體利益受損。政府政策頒布旨在希望社區(qū)更好發(fā)展，但是不合理的限期要求，以及自上而下的政令頒布也會(huì)導(dǎo)致社區(qū)群體利益受損。

再次，社區(qū)內(nèi)部多數(shù)問題難以找到法律法規(guī)支持。在社區(qū)出現(xiàn)居民內(nèi)部矛盾的時(shí)候，居委會(huì)和社區(qū)管理者進(jìn)行調(diào)解常常以德育教育為主，強(qiáng)調(diào)息事寧人，以和為貴。在當(dāng)時(shí)雖然能夠緩解雙方矛盾，但是，雙方之間對(duì)于問題并沒有解決的共識(shí)，同樣也沒有法理對(duì)于雙方矛盾的責(zé)任界定進(jìn)行判斷。雙方表面上雖然已經(jīng)和解，但是摩擦的問題依然存在。居民之間長(zhǎng)期共同生活，也極其容易再次出現(xiàn)類似的矛盾。僅僅以教育調(diào)節(jié)的方式并不能從根源上解決問題。在法律上也僅僅只有民法中的一部分規(guī)定能夠?qū)挿旱仄鸬郊s束性作用，并不能徹底的針對(duì)性地解決社區(qū)矛盾。而一些地方的政令法規(guī)中也常常忽視社區(qū)內(nèi)部矛盾。對(duì)于鄰居之間的口角、公共空間的占用、噪音污染、建筑垃圾安置等的問題沒有明確的規(guī)定和要求。這些問題雖小，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來也能夠影響鄰里之間的關(guān)系，形成社區(qū)內(nèi)部的不穩(wěn)定和不和諧因素。

最后，沒有合理的調(diào)節(jié)渠道，導(dǎo)致社群摩擦升級(jí)。在居民之間發(fā)生摩擦的時(shí)候，最常見的調(diào)解單位為居委會(huì)和當(dāng)?shù)氐拿窬?。前者常常以批評(píng)教育為主，而后者則以一定程度的罰款和拘留為主。由于社區(qū)功能的轉(zhuǎn)變，居委會(huì)這一常見的調(diào)和調(diào)解團(tuán)體逐漸被社區(qū)物業(yè)所取代，物業(yè)所管理內(nèi)容則常常和社區(qū)收費(fèi)，社區(qū)建設(shè)有關(guān)。在深入群眾上所作相對(duì)不足。在群眾之中的威信相對(duì)較低。從國(guó)外的多元主體城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，在調(diào)解渠道上，我國(guó)目前缺乏一些非營(yíng)利的調(diào)解機(jī)構(gòu)，缺少以社區(qū)居民為主的自發(fā)調(diào)解團(tuán)體，也缺少具有自主意識(shí)發(fā)掘問題的熱心社區(qū)成員。由于沒有合理的調(diào)解渠道，問題被擱置可能會(huì)導(dǎo)致社群之間摩擦的升級(jí)。這也是當(dāng)前多元主體視域下城市社區(qū)建設(shè)的困境之一。

多元主體城市社區(qū)治理體制問題形成原因探源

第一，社區(qū)主體之間利益分配難以均衡。多元主體環(huán)境中，利益分配問題是當(dāng)前存在問題中最為主要的層面。社區(qū)的管理者、居民、政府等等多方要求之間，利益出現(xiàn)摩擦是正常的。但是，我國(guó)目前視域之下的多元主體社區(qū)環(huán)境中，摩擦卻難以獲得共識(shí)。各方利益在互相角逐中都拒不讓步。居民堅(jiān)持自己的居住利益，罔顧公共環(huán)境。社區(qū)管理者為了管理的便利和節(jié)省人工和成本，在一系列社區(qū)服務(wù)上偷工減料。政府則缺少規(guī)劃的心血來潮的對(duì)于社區(qū)環(huán)境和社區(qū)水平提出要求。從目前我國(guó)的社區(qū)問題反映中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)多的問題都形成于此。利益之間難以互相均衡是導(dǎo)致問題摩擦難以解決的首要原因。

第二，政府相關(guān)職能轉(zhuǎn)變不到位。盲目的頒布政策，不經(jīng)過調(diào)研就要求社區(qū)做出改變，是在傳統(tǒng)思維指導(dǎo)下政府職能的表現(xiàn)。當(dāng)前的綜合發(fā)展階段，社區(qū)最終是為了居民服務(wù)的，安居才能樂業(yè)。政府應(yīng)該主動(dòng)發(fā)揮自己的輔助措施，幫助居民改善社區(qū)環(huán)境，而不是下達(dá)硬性的規(guī)章制度要求社區(qū)做出轉(zhuǎn)變。我國(guó)的政府是服務(wù)型政府。政府相關(guān)職能在管理中轉(zhuǎn)變不到位，會(huì)造成一定的惡劣影響，甚至是居民的反感。故此，從政府相關(guān)職能要求上來看，政府需要提高服務(wù)意識(shí)，切切實(shí)實(shí)服務(wù)于民。

第三，立法和政策上出現(xiàn)漏洞和空白。作為一個(gè)現(xiàn)代新型國(guó)家，我國(guó)的法律制定還尚且不完善，由于我國(guó)人口基數(shù)大、人口素質(zhì)較低，在一些立法上要求也比較寬泛，只能提供一定的參考依據(jù)。反映在社區(qū)管理上，則體現(xiàn)出了對(duì)于社區(qū)管理一系列的空白。在社區(qū)出現(xiàn)矛盾的時(shí)候無法可依，在我國(guó)逐漸走向現(xiàn)代化進(jìn)程中，法律的空白與社會(huì)的綜合發(fā)展始終是較大的局限。而一些地方在輔助社區(qū)管理中，也存在一系列不足。譬如在發(fā)布的文件上，大多數(shù)都為綱領(lǐng)性、概要性的文件，強(qiáng)調(diào)精神領(lǐng)會(huì)，而忽略實(shí)際操作。在社區(qū)發(fā)生矛盾的相關(guān)指導(dǎo)上，缺乏合理的手續(xù)和報(bào)備程序，不能夠有效、高效的針對(duì)社區(qū)特殊問題進(jìn)行處理。一定程度上給當(dāng)前本就處于復(fù)雜環(huán)境的多元主體城市社區(qū)治理帶來了麻煩。也讓一部分參與多元主體城市社區(qū)治理的管理者缺少了參考依據(jù)。

第四，居委會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)功能缺位。在傳統(tǒng)的社群環(huán)境中，居委會(huì)扮演的角色是多種多樣的，居委會(huì)既代表著社會(huì)道德規(guī)范要求，同樣也深入社群實(shí)際，了解每一個(gè)社區(qū)成員的基本動(dòng)態(tài)。在出現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部摩擦?xí)r，居委會(huì)的調(diào)解常常能夠深入問題實(shí)際，從雙方各自的角度出發(fā)，提出令雙方都能夠信服的解決方案，獲得較為完美的解決結(jié)果。然而在當(dāng)前的多元社會(huì)主體建設(shè)中，一部分居委會(huì)被物業(yè)管理所取代，居委會(huì)的實(shí)際功能被閹割。在調(diào)解問題上，物業(yè)管理者很難了解居民實(shí)際的生活情況和生活矛盾，而物業(yè)管理者平時(shí)遠(yuǎn)離社區(qū)環(huán)境，也導(dǎo)致在社區(qū)成員心目中的威信不高，難以調(diào)解矛盾。我國(guó)屬于社會(huì)紐帶之間聯(lián)系性強(qiáng)的儒家文化社會(huì)環(huán)境，在人和人之間的交流上，具有同濟(jì)認(rèn)同的特性。居委會(huì)的功能比在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)的作用更為重要，居委會(huì)在當(dāng)前多元主體城市社區(qū)中的缺失，也是目前多元主題社區(qū)矛盾調(diào)解難的原因之一。

多元主體城市社區(qū)治理體制問題治理原則探析

由于多元主體之間的關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，利益牽扯較多，在對(duì)于多元主體城市社區(qū)管理體制進(jìn)行改革的同時(shí)，首先應(yīng)該明確改革的原則和方向，力求在公平公正的原則下，更有效率和諧地處理社群之間的矛盾。

第一，多個(gè)部門協(xié)同管理。在社區(qū)事件牽涉到多個(gè)部門的時(shí)候，首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持多個(gè)部門協(xié)同管理的原則，針對(duì)事實(shí)本身進(jìn)行相互協(xié)調(diào)。共同督促事情朝著正常的方向發(fā)展，而不能夠由于利益的分歧，責(zé)任的歸屬問題等等在協(xié)同管理中出現(xiàn)推卸責(zé)任，破壞法治，提出不合理要求等等問題。多個(gè)部門之間應(yīng)該加強(qiáng)配合和聯(lián)系，在發(fā)展過程中尊重矛盾事實(shí)，提出合理的政策和建議。在多個(gè)部門協(xié)同管理中，互相做好配合和表率的作用，堅(jiān)持以人民利益為重、一切工作為了人民的工作理念。多個(gè)部門協(xié)同管理，促進(jìn)矛盾相朝著諧方向轉(zhuǎn)變。

第二，多方利益協(xié)調(diào)管理。社區(qū)內(nèi)部的形成關(guān)系相對(duì)較為復(fù)雜，在處理社區(qū)事務(wù)的時(shí)候，常常涉及多方的利益。一定程度上來說，這也是社區(qū)內(nèi)部難以管理的關(guān)鍵性原因所在。單純的犧牲某一方的利益，常常會(huì)導(dǎo)致問題難以解決，并產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。故此，在解決社區(qū)內(nèi)部問題之前，首先應(yīng)當(dāng)尊重社區(qū)管理的現(xiàn)實(shí)，以社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐和社區(qū)共同利益為重。多方之間應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)，在處理問題的時(shí)候以商討代替命令。在以達(dá)到各個(gè)層面共識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)于社區(qū)管理進(jìn)行改善。促成社區(qū)整體發(fā)展的良性循環(huán)，避免摩擦和矛盾的升級(jí)和激化。

第三，公共空間重點(diǎn)管理。在社區(qū)矛盾中，針對(duì)涉及到公共領(lǐng)域的問題應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)重點(diǎn)管理。公共空間是屬于整體社區(qū)居民的合理利益。一旦遭到破壞往往受損的也是全體居民。特別是在涉及到環(huán)境問題、噪音問題時(shí)，處理不當(dāng)，尤其容易引起整體居民的不良反應(yīng)，應(yīng)當(dāng)特別加強(qiáng)管理，在破壞整體居民利益之前，就實(shí)行應(yīng)有的干預(yù)，將不良的影響扼殺在搖籃之內(nèi)。

第四，社群主體自我管理。社群主體同樣要發(fā)揮自我管理的主體意識(shí)，堵不如疏。強(qiáng)制性的管理手段在解決社區(qū)矛盾時(shí)可能會(huì)見效，但在總體管理上效果并不理想。并且強(qiáng)制管理手段增多之后常常容易導(dǎo)致居民和管理者之間的矛盾升級(jí)激化。一個(gè)良好的社區(qū)并不是通過行政命令手段達(dá)到的，而是多方主體精心維護(hù)的結(jié)果。在社區(qū)管理中，應(yīng)該提倡主體的自我管理。居民遵守社區(qū)公德，維護(hù)公共生存環(huán)境。社區(qū)管理者，尊重居民個(gè)體利益，保護(hù)居民的合理權(quán)益。政府從居民實(shí)際生活意愿出發(fā)，輔助居民改善生存環(huán)境。非營(yíng)利組織定期提供居民咨詢，保障居民在社區(qū)生活中的利益不受損害。只有多元主體進(jìn)行自我管理才能夠最終創(chuàng)造合理的社區(qū)主體環(huán)境，保障社區(qū)個(gè)體自我發(fā)展的未來。

基于多元主體的城市社區(qū)治理體制改革創(chuàng)新路徑

首先，發(fā)揮社區(qū)的“主人翁”意識(shí)，統(tǒng)籌各方為社區(qū)利益共同努力。面對(duì)社區(qū)內(nèi)部矛盾形成的紛繁復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，解決的過程中首先應(yīng)該承認(rèn)各方都具有為自己利益伸張的權(quán)利，應(yīng)該平等地利用約談的形式，商討合理的沖突解決結(jié)果。在日常的社區(qū)文化建設(shè)中大力弘揚(yáng)社區(qū)的主人翁意識(shí)。推廣為社區(qū)服務(wù)的意識(shí)概念。社區(qū)并非僅僅為居民所有，社區(qū)實(shí)質(zhì)上是利益共同體的小型區(qū)域表現(xiàn)。故此，在解決社區(qū)問題時(shí)，應(yīng)該采用合理的形式，如：聽證會(huì)、演講等等，給予各方以申辯的平臺(tái)，提供各個(gè)不同利益群體之間換位思考的空間，敦促各方為社區(qū)利益共同努力，共同創(chuàng)造和諧的城市建設(shè)和諧家園。

其次，建設(shè)“服務(wù)型”政府，以當(dāng)?shù)匕傩绽鏋橹?。在社區(qū)管理這一范圍內(nèi)，政府應(yīng)該擺脫傳統(tǒng)江湖思維的禁錮，應(yīng)該將權(quán)力適當(dāng)下放到社區(qū)，讓社區(qū)具有一定的自治權(quán)。在文化宣傳、區(qū)域綠化、社區(qū)整合等問題上，不應(yīng)該過多的干預(yù)，應(yīng)該由社區(qū)進(jìn)行自我協(xié)調(diào)。在政府政策制定之前應(yīng)該充分進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，考察居民對(duì)于當(dāng)前社區(qū)問題的具體態(tài)度和理想的解決辦法，適當(dāng)?shù)爻雠_(tái)輔助文件幫助解決，而不是想當(dāng)然的頒布政令。作為新一屆服務(wù)型的政府，尤其需要要求自我尊重人民意愿，體現(xiàn)人民意志，以當(dāng)?shù)匕傩盏睦鏋橹饕非竽繕?biāo)。

再次，彌補(bǔ)法律空白，補(bǔ)充和細(xì)化當(dāng)前社區(qū)政策。在目前日益復(fù)雜的社會(huì)局面中，社會(huì)問題日益復(fù)雜，作為多元主體的城市社區(qū)雖服務(wù)范圍有所局限，但在深層次上表現(xiàn)的內(nèi)容要求依舊相對(duì)復(fù)雜。故此，相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該逐漸重視多元主體的城市社區(qū)矛盾，適當(dāng)給予一定的法律指導(dǎo)和法律規(guī)范。對(duì)于一些難以解決的社區(qū)問題給予界定和解釋，而相關(guān)的政府部門應(yīng)該發(fā)揮指導(dǎo)作用。從調(diào)研結(jié)果和自主研究成果上給社區(qū)成員一定的政策指導(dǎo)。從地區(qū)的特點(diǎn)和人民的要求出發(fā)，深入實(shí)際，細(xì)化當(dāng)前社區(qū)管理政策中模糊甚至是空白的部分，滿足社區(qū)成員的綜合發(fā)展需求。深入改變當(dāng)前社區(qū)管理環(huán)境中的主要問題，從公平、合理、便利的角度上，維護(hù)社區(qū)的正常和諧發(fā)展。

最后，“以民治民”，推動(dòng)社區(qū)自主發(fā)展。在治理上，應(yīng)該提倡居民的自我管理。居民作為社區(qū)生活的主體單位，大量時(shí)間花費(fèi)于集體環(huán)境之中。作為社區(qū)居民個(gè)體，其自身對(duì)于社區(qū)的建設(shè)和保護(hù)也是對(duì)自我利益的和諧保護(hù)。社區(qū)管理理應(yīng)以居民為主。在遭遇一系列社區(qū)之間的問題時(shí)，應(yīng)該給居民留有一定的決策和商討的空間，充分發(fā)揮居民自我的主動(dòng)性。利用居民的優(yōu)勢(shì)地位對(duì)問題進(jìn)行深入探索，通過居民自我的平衡達(dá)到社區(qū)范圍的平衡，綜合促進(jìn)社區(qū)的良好健康發(fā)展。在社區(qū)需要改善和變革時(shí)也應(yīng)該充分聽取社區(qū)居民的意見和建議，“以民治民”“民民自治”從而達(dá)到社區(qū)治理的總體和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位：長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)編/于巖（實(shí)習(xí)）