【摘要】把擴大新生代農(nóng)民工有序政治參與作為深化政治體制改革的突破口，是當(dāng)前社會發(fā)展的重要議題。但是，現(xiàn)行政治制度供給和保障不足，無法滿足新生代農(nóng)民工不斷增長的政治參與需求。因此，完善擴大新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度設(shè)計，對全面深化政治體制改革、加快推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)，具有重大的理論指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】新生代農(nóng)民工　有序政治參與　制度設(shè)計

【中圖分類號】D621　　　 　　　【文獻標識碼】A

亨廷頓指出：“政治參與的擴大是政治現(xiàn)代化的標志。”①我國是一個新生代農(nóng)民工數(shù)量眾多的發(fā)展中國家，其政治參與程度是我國民主政治發(fā)展的重要衡量標準，而實現(xiàn)其有序政治參與迫切需要頂層的、體系化的制度設(shè)計。但是，現(xiàn)階段新生代農(nóng)民工日益擴大的政治參與要求同制度供給和保障不足之間的矛盾較為突出，已成為牽涉城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會和諧和經(jīng)濟發(fā)展的重大問題。因此，完善新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度設(shè)計，對加快推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)具有重大的理論價值和指導(dǎo)意義。

新生代農(nóng)民工有序政治參與梳理與解讀

新生代農(nóng)民工作為新生的社會階層，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和民主政治發(fā)展的重大推動力量。截至2014年，全國農(nóng)民工總量達2.74億人，②其中，新生代農(nóng)民工達1.25億人，占1980年及以后出生的農(nóng)村從業(yè)勞動力的65.5%。③但是，由于收入普遍偏低、政治資源缺乏、社會排斥及制度保障不力等因素的限制，他們長期游離于政治生活之外，參與比例很低，話語權(quán)喪失，訴求無法得到有效實現(xiàn)。隨著黨和政府對其權(quán)益的重視和其自身權(quán)利意識的覺醒，擴大有序政治參與被提上日程。黨的十八屆三中全會指出：“更加注重民主政治制度建設(shè)，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與。”④可見，在推進新生代農(nóng)民工有序政治參與制度建設(shè)的過程中，必須以擴大和有序為政治參與目標。

“擴大”即“范圍、規(guī)模的增大”。擴大新生代農(nóng)民工政治參與即政治參與過程中政治參與主體數(shù)量和構(gòu)成的增加、政治參與層次的延伸以及政治參與形式和渠道的增多。一是實現(xiàn)參與主體的擴大。在政治參與過程中拋除性別、民族、教育程度、社會階層等歧視和限制，實現(xiàn)其政治參與的自主性和普遍性；二是實現(xiàn)參與領(lǐng)域的擴大。不僅僅局限于經(jīng)濟、政治、文化、社會等各領(lǐng)域公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督，還包括事關(guān)其切身利益的領(lǐng)域；三是實現(xiàn)參與渠道的擴大。除暢通現(xiàn)有政治參與渠道，還應(yīng)針對其政治參與的實際需要不斷創(chuàng)新。

“有序”即“有秩序”，本文強調(diào)“政治秩序”，即參與行為的集中體現(xiàn)。有序政治參與即在一系列政治參與制度、法律、程序、規(guī)則以及社會規(guī)范的保障下，維護社會秩序和政治秩序的正常運行。實現(xiàn)新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律的框架內(nèi)，將其政治參與行為限定在制度化、合法化的渠道參與政治生活、表達政治意愿，從而影響政策的制定，維護合法權(quán)益。

在政治參與過程中，“擴大”是指政治參與的數(shù)量，“有序”是指政治參與的質(zhì)量，兩者立足于不同發(fā)展的維度上。片面追求政治參與的量而突破政治系統(tǒng)的承受范圍，或者片面追求政治參與的有序性而忽視廣大民眾的政治訴求，都會導(dǎo)致社會的政局處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，在推進新生代農(nóng)民工有序政治參與的過程中，既要以“擴大”為動力，逐步實現(xiàn)政治參與主體數(shù)量的增加，還要以“有序”為前提，在制度框架內(nèi)依照法律程序參與，提高其有序有效政治參與，確保國家政治生活處于良好運行狀態(tài)，推動中國特色社會主義民主政治健康發(fā)展。

影響新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度因素

人大代表比重失調(diào)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是新生代農(nóng)民工實現(xiàn)有序政治參與最重要的制度安排。他們依據(jù)《選舉法》規(guī)定，直接或間接地選舉出能夠代表其利益的人大代表行使當(dāng)家做主的權(quán)力。2003年，第十屆全國人民代表大會中王元成作為農(nóng)民工群體中第一位人大代表出現(xiàn)在國家最高會議中，實現(xiàn)了農(nóng)民工人大代表零的突破，到2013年，十二屆全國人民代表大會農(nóng)民工代表增至31位。⑤但與全國農(nóng)民工總基數(shù)相比，其人大代表人數(shù)太少，比重嚴重失衡，在政治參與過程中依然處于弱勢，無法從根本上代表整個新生代農(nóng)民工群體利益，公共政策制定和執(zhí)行依舊掌握在政治和社會精英手中，其代表難免會淪為政治花瓶的尷尬處境。盡管在有序政治參與過程中，受自身文化水平、政治素養(yǎng)、法律常識欠缺等眾多限制因素制約，參與政治生活難度較大，但這并不能成為人大代表比重失調(diào)的依據(jù)，只有不斷提升其人大代表比例，才能改變其政治參與的弱勢地位。

協(xié)商民主形式單一。協(xié)商民主制度是新生代農(nóng)民工參政議政、協(xié)調(diào)社會矛盾的重要制度平臺。人民政協(xié)作是最主要的協(xié)商形式，在解決社會問題中發(fā)揮了巨大作用，2015年政協(xié)十二屆三次會議，共提案5857件，大會發(fā)言510份。⑥但新生代農(nóng)民工在人民政協(xié)中沒有屬于自己的協(xié)商界別，難以引起足夠重視，且人民政協(xié)及其他協(xié)商代表的產(chǎn)生方式，都是協(xié)商推薦產(chǎn)生，來自社會各個領(lǐng)域、各個界別以及有社會影響和有參政議政能力的代表人物，但真正能與新生代農(nóng)民工保持聯(lián)系的代表少之又少，他們受遴選方式條件制約難以參與其中，協(xié)商對話也淪為社會精英間的對話與博弈，難以發(fā)揮其效能。其他現(xiàn)行協(xié)商民主形式效能較低、協(xié)商對話缺乏應(yīng)對性，沒有專門針對其群體特征的協(xié)商對話形式。盡管目前全國政治協(xié)商會議上出現(xiàn)了農(nóng)民工代表的身影，但由于其政治身份轉(zhuǎn)變、所獲信息不對稱、參與缺乏規(guī)范性以及時間等限制，大量協(xié)商對話流于形式。

基層自治渠道不暢?；鶎尤罕娮灾螀⑴c渠道不暢通是制約新生代農(nóng)民工有序政治參與的瓶頸之一。由于現(xiàn)行政治參與制度中無專門涉及新生代農(nóng)民工政治參與的規(guī)定，其只能通過基層群眾自治制度參與政治生活，但效果難盡如人意。一是政治參與信息渠道狹窄。盡管新生代農(nóng)民工群體的學(xué)習(xí)能力和獲取信息的能力不斷提升，但由于長年脫離農(nóng)村生活，在城市工作強度高、甄別信息能力較弱和缺乏組織有力引導(dǎo)等因素制約，他們獲得政治參與信息數(shù)量少、片面、魚龍混雜、難以甄別；二是政治參與渠道不暢通。大多數(shù)新生代農(nóng)民工反映問題不方便。在農(nóng)村，部分村委組織不作為，“剝奪”其政治參與的權(quán)利；在城市，加入工會、婦聯(lián)等組織的限制較多，很少有能夠參與其中，且非政府民間政治組織發(fā)展緩慢，使其缺乏必要的組織依靠，無法參與城市居民自治，難以真正地參與到政治生活中去。

信訪制度效能低下。信訪制度是維護新生代農(nóng)民工合法權(quán)益、化解社會矛盾的重要制度設(shè)計。但信訪行為屬于問題產(chǎn)生之后的補救措施，本身存在一定滯后性，缺乏對問題的預(yù)見性和主動性。信訪機構(gòu)僅是協(xié)調(diào)性機構(gòu)，自身不具備實際權(quán)力，只能在一定程度上緩解矛盾。從中央到地方，各級黨政機關(guān)、法院、檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機構(gòu)，龐雜分散，相互之間職能交叉不明朗，缺乏統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，無法實現(xiàn)協(xié)調(diào)、溝通和聯(lián)動，導(dǎo)致信息資源無法實現(xiàn)共享，越級上訪、鬧訪頻發(fā)，甚至不同機構(gòu)信訪部門之間相互推諉。信訪部門在受理、解決信訪事件過程中缺乏嚴謹?shù)某绦蛐砸?guī)范，對其信訪存在主觀臆斷，甚至只注重降低上訪率，忽略上訪事件解決比率，使信訪解決問題的效率和取得的實際效果背離其對信訪結(jié)果的預(yù)期，打擊其信訪積極性，降低其對信訪部門的信任感，無法有序表達政治意愿、參政議政和民主監(jiān)督。

監(jiān)督制度不夠健全。民主監(jiān)督是國家為實現(xiàn)對公共權(quán)力進行監(jiān)督和制約的重要制度。改革開放以來，我國監(jiān)督制度和機制迅速發(fā)展，但在民主實踐過程中仍然存在許多弊端。一是民主監(jiān)督相關(guān)法律保護制度滯后，既缺乏必要的法律法規(guī)保障新生代農(nóng)民工民主監(jiān)督權(quán)利，又缺乏對于破壞民主監(jiān)督權(quán)利惡性行為的懲罰規(guī)定；二是由于部分基層干部不愿監(jiān)督、不讓監(jiān)督等違法亂紀行為，導(dǎo)致其政治參與冷漠的負面情緒日漸增多；三是實現(xiàn)民主監(jiān)督的渠道不暢通，在作為監(jiān)督功能主陣地的人民代表大會中，其代表數(shù)量有限，政治話語權(quán)微弱。聽證會等民主會議雖然也有其身影，但信息資源不暢通等問題弱化了監(jiān)督效果。由于其社會地位、能力等限制因素，社會中的各種非政府組織和新聞媒介對其心存偏見，導(dǎo)致其被排除在監(jiān)督主體之外，嚴重影響著新生代農(nóng)民工政治參與和政治監(jiān)督的積極性。

完善擴大新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度安排

擴大新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須不斷完善現(xiàn)有的政治參與制度。鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?rdquo;。⑦因此，打破新生代農(nóng)民工政治參與的制度性壁壘，成為擴大其有序政治參與的關(guān)鍵。

完善人大代表選舉制度。人大代表選舉制度是實現(xiàn)人民當(dāng)家做主最重要的制度安排。擴大新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須革除人大代表選舉制度中的不合理規(guī)定，制定成熟的適合我國國情的選舉法，確保其在政治參與中真正享有選舉權(quán)利。

一是完善對選民資格的確認，修改現(xiàn)行《選舉法》有關(guān)戶籍屬地選舉的規(guī)定，新生代農(nóng)民工只要在工作城鎮(zhèn)登記超過相應(yīng)年限就享有本地區(qū)的選舉權(quán)；二是落實國家按照相同比例選舉人大代表的政策，適當(dāng)增加其在人民代表大會中的名額，通過立法形式確立代表比例，確保其享有平等選舉權(quán)，增加其在政治參與過程中的話語權(quán)和利益訴求的效力；三是完善人大代表選舉機制，適時引入競選機制、差額選舉和候選人提名等方式，適當(dāng)增加候選人名額，增加其對人大代表的信任度；四是針對未達到工作地選舉標準的新生代農(nóng)民工，村民委員會可適當(dāng)調(diào)整選舉時間，選取春節(jié)或農(nóng)忙時，確保其大多數(shù)真正享有選舉權(quán)利。

完善協(xié)商民主制度。協(xié)商民主制度是實現(xiàn)新生代農(nóng)民工有序政治參與的重要形式。黨的十八大報告指出：“完善協(xié)商民主制度和工作機制，把政治協(xié)商納入決策程序，增強民主協(xié)商的實效性。”⑧因此，擴大新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須完善協(xié)商民主制度，擴大其參與協(xié)商民主范圍，創(chuàng)新協(xié)商民主形式。一是完善人民政協(xié)的界別構(gòu)成，建立屬于農(nóng)民工自己的界別，使其能與其他群體擁有平等的協(xié)商平臺；二是豐富人民政協(xié)成員構(gòu)成，通過制度化渠道最大限度地將其中政治參與愿望強烈、代表性強的代表納入到政協(xié)組織中，擴大其在人民政協(xié)中的聲音；三是建立健全政治協(xié)商的機制和程序，有針對性的制定一整套程序和機制以提高協(xié)商民主的有效性；四是豐富協(xié)商民主形式，完善政協(xié)會議旁聽機制，改進民主懇談會，利用論壇、微博、QQ、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺對涉及其切身利益的問題發(fā)起討論，提出解決方案，推進網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主建設(shè)。

完善基層群眾自治制度。農(nóng)村村民自治制度和城市居民自治制度是新生代農(nóng)民工實現(xiàn)有序政治參與最直接的路徑選擇。因此，擴大新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須不斷完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度。一是黨和政府在推行自動登記制度的同時，應(yīng)逐步加大對基層自治組織，特別是對城市自治組織的扶持力度，增設(shè)主抓新生代農(nóng)民工政治參與的部門，組織居住在城市的新生代農(nóng)民工積極參與其所在地區(qū)的政治生活，并予以登記，及時取消其戶籍歸屬地的政治參與權(quán)利，避免重復(fù)參與；二是加大對新生代農(nóng)民工政治參與的宣傳力度，改變基層群眾自治只注重民主選舉環(huán)節(jié)的政治參與方式，把民主決策、民主管理和民主監(jiān)督切實落實到基層群眾自治過程中，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障其享有更多更切實的民主和社會管理權(quán)利，以提高公共政策的科學(xué)性。

完善信訪接待制度。完善信訪制度、暢通信訪渠道、提高信訪效率，是擴大新生代農(nóng)民工有序政治參與、維護其合法權(quán)益的重要途徑。一是完善信訪相關(guān)法律法規(guī)，盡快出臺操作性強的《信訪法》取代現(xiàn)行的《信訪條例》，提高信訪工作的立法層次，明確信訪部門的職責(zé)、工作程序以及信訪人的權(quán)利與義務(wù)，建立法制化的信訪運行機制；二是合理設(shè)置信訪機構(gòu)，改變其重疊設(shè)置現(xiàn)狀，避免職責(zé)不明引起的重復(fù)信訪、越級信訪等情形，實現(xiàn)信訪合理分流；三是賦予信訪部門一定的處理權(quán)利，既可提高信訪處理效率，又可改變信訪部門只是作為傳達問題部門的地位；四是完善信訪責(zé)任追究機制，改變現(xiàn)行信訪考評方式，取消信訪排名，以上訪群眾滿意度作為上級部門考評的主要標準，適當(dāng)引入激勵機制，調(diào)動信訪部門工作人員積極性、主動性，妥善地處理其信訪問題，對在信訪過程中的失職和瀆職行為，依法追究其行政責(zé)任，提高信訪的公信力和認可度。

完善民主監(jiān)督制度。民主監(jiān)督制度作為糾錯機制，是中國特色社會主義政治體制的優(yōu)勢。不斷完善我國民主監(jiān)督制度，是推動新生代農(nóng)民工有序政治參與、維護其有序政治參與成果的重要環(huán)節(jié)。一是盡快出臺較為完備的、操作性較強的《監(jiān)督法》，以法律的形式明確各級監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督責(zé)任以及懲處方式，避免因監(jiān)督職責(zé)權(quán)限不清引發(fā)濫用權(quán)力和相互推諉，真正切實地把民主監(jiān)督納入法制化軌道，做到民主監(jiān)督有法可依；二是不斷健全以人大為監(jiān)督主體的監(jiān)督體系，強化各級主體的監(jiān)督意識和被監(jiān)督意識，被監(jiān)督部門要不斷推行政務(wù)公開主動接受監(jiān)督，監(jiān)督部門要繼續(xù)加強對決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。黨和政府應(yīng)鼓勵并支持大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)平臺等輿論監(jiān)督形式，形成全社會監(jiān)督的合力，做到民主監(jiān)督，執(zhí)法必嚴；三是加大懲治力度，明確懲治方式，對侵權(quán)行為必須依法嚴懲，建立監(jiān)督責(zé)任追究機制，對于監(jiān)督主體不履行監(jiān)督職責(zé)或消極監(jiān)督等行為，必須依法追究其相應(yīng)的責(zé)任，做到民主監(jiān)督，違法必究。

（作者分別為東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生；本文系黑龍江省社會科學(xué)基金研究項目“新生代農(nóng)民工有序政治參與制度建設(shè)研究”的階段性成果，項目編號：13B006）

【注釋】

①［美］塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜：《難以抉擇—發(fā)展中國家的政治參與》，北京：華夏出版社，1989年，第1頁。

②“全國農(nóng)民工總量達2.74億人 二百萬人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”，http://nongye.ce.cn/gbgdxw/201503/02/t20150302_2357408.shtml。

③中華人民共和國國家統(tǒng)計局：“2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告”，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html。

④“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，《人民日報》，2013年11月16日。

⑤“從3到31：中國農(nóng)民工全國人大代表人數(shù)大幅提升”，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-03/04/c_114878972.htm。

⑥“從2015年政協(xié)大會看‘中國式商量’”，http://news.qq.com/a/20150313/061564.html。

⑦《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第293頁。

⑧“胡錦濤：堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告”，《人民日報》，2012年11月18日。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）