【摘要】民族認同感經(jīng)過法律的確認，形成了制度意義上的公民民族成份，學理上稱為族籍。族籍確認權(quán)具有國家權(quán)力屬性，多重原則的輕重異位、次序顛倒造成了我國公民族籍登記中諸多問題。如能重構(gòu)民族成份的法律概念，構(gòu)建多元的登記體系輔之以更為完善的民族優(yōu)惠政策標準，則能夠一定程度上紓解這些問題。
【關(guān)鍵詞】民族成份 族籍 族籍確認 對策
【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A
族籍是公民享有的公法上歸屬于某一民族的身份與地位。如同國籍一樣，族籍代表著個人的自我認同、族群共同體的接納與國家制度的肯定與確認。在我國，相關(guān)的國家政策也總是以族籍作為政府肯定性行動的前提條件，族籍與公民的民族權(quán)益息息相關(guān)。相關(guān)法律文件中，族籍經(jīng)常被表述為民族成份，是基于國家民族識別所確定的我國民族組成結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的具有法律效力的公民民族身份認同。
民族成份確認的基本原則
民族成份既涉及到公民父母族籍、撫養(yǎng)關(guān)系、民族歸化等客觀事實問題，又涉及到國家對于其族籍狀態(tài)的權(quán)威認可，兩者兼?zhèn)鋭t形成了公民具有法律效力的民族身份。行政機關(guān)對于公民族籍的確認應(yīng)當遵循一定的基本原則。目前，我國法律制度也一定程度上有所體現(xiàn)。
血統(tǒng)原則。血緣在人類民族意識萌生之初便是天然維系人們使之成為一個共同體的紐帶。從歷史源流上看，民族認同先于國家的產(chǎn)生，是否接納與承認某人為某一民族的成員，其標準是在歷史的過程中自然而然地在本民族中形成的，甚至這種標準先于語言和文字的出現(xiàn)而沒有明確的表達與記述。是否會運用民族語言、了解本民族文化、通曉本民族歷史、信仰某一宗教、保留本民族生活習慣，這些都可能構(gòu)成一個民族是否認同其成員的標準。眾多標準之中，血統(tǒng)往往具有主導的地位。當前，很多少數(shù)民族年輕一代受漢族文化以及西方文化影響較大，越來越偏離了族人世代傳承的生活模式，造成一些輿論對他們族籍的不認同。各民族對于其成員的標準各有不同，然而較為共通的一點即是需要成員與本族人具有一定的血緣上的聯(lián)系。通過血統(tǒng)判斷族籍，也是實現(xiàn)公平公正最為簡單有效的做法。
族籍與國籍有一定的相似性，但也有不同。國家對國籍的確認往往在出生地與血統(tǒng)等因素間權(quán)衡考慮，族籍確認的相關(guān)制度中更重要的因素應(yīng)當是血統(tǒng)。因為民族的本源即是具有共同血統(tǒng)因素的人相互聚集在一起而形成的人的共同體。然而，我國新近的規(guī)定卻對上述觀念提出了挑戰(zhàn)。國家民族事務(wù)委員會與公安部制定的《中國公民民族身份登記管理辦法》（以下稱為《登記辦法》）無疑對血統(tǒng)原則為基礎(chǔ)的族籍確認制度進行了突破。依該規(guī)章第七條，公民可在18歲以前由于撫養(yǎng)關(guān)系的客觀變化，變更為繼父母或養(yǎng)父母的民族成份。我國一直重視少數(shù)民族權(quán)益保護，該規(guī)定創(chuàng)造了新的族籍連接點，關(guān)涉許多人的族籍權(quán)益，有必要進行慎重論證。
便利撫養(yǎng)原則。確認公民族籍往往發(fā)生在其尚未成年之時，為了未成年人利益考慮，出于家庭關(guān)系的穩(wěn)定，可以從便利撫養(yǎng)義務(wù)履行的角度確定未成年人族籍，即采用與撫養(yǎng)人相同或與其民族風俗習慣不相沖突的族籍。在一般情況下，撫養(yǎng)關(guān)系與血統(tǒng)原則具有一致性，未成年人父母就是其法律上的撫養(yǎng)義務(wù)人。當然，在一些情況下由于婚姻、家庭關(guān)系的變化，也可能出現(xiàn)撫養(yǎng)義務(wù)人與未成年人不具有血緣關(guān)系的狀況?！兜怯涋k法》第七條，就是在這種特殊情況下進行的變通。
意思自治原則。民族認同感是族籍形成的根源，個人的意思自治也可能決定族籍的歸屬。這種意思自治既體現(xiàn)在先天的族籍登記，也體現(xiàn)在后天的族籍歸化。然而，意思自治原則并不是族籍確認的通用原則，由于血統(tǒng)成分的客觀性以及未成年人意志法律效力的不完全性，意思自治原則往往讓位于前述兩種原則，受到一定的限制。同時，為了公民族籍具有一定程度的穩(wěn)定性和確定性，族籍也不應(yīng)當隨意變更?！兜怯涋k法》第六條第二款規(guī)定：“新增人口的父母民族成份不相同的，應(yīng)當根據(jù)其父母共同簽署的民族成份填報申請書予以確認并登記。”此條規(guī)定了公民民族成份初始狀態(tài)的確定方式，也是公民在18歲以前唯一一次可以依據(jù)主觀選擇而影響民族成份的機會，除此之外的其他事由皆是有關(guān)客觀的家庭情況變化。
對于此項規(guī)定有兩種理解方式：一是新增人口父母憑自己意志決定公民族籍。二是公民通過其法定代理人代為處分，決定自己的民族成份。兩者其實都不全面，此處雖體現(xiàn)了對于公民意志的尊重，但本質(zhì)上還是國家的行政權(quán)力的行使。這種尊重相對人意思表示的行政行為并不罕見，比如最常見的婚姻登記行為，即是在當事人合意的基礎(chǔ)上有行政機關(guān)依據(jù)法律而為的行政行為。如若將上述族籍登記中的父母共同簽署行為理解為代理人合意，則不能解釋為何當事人不能依據(jù)合意而在公民18歲前變更其族籍。此外，《登記辦法》中僅規(guī)定了共同簽署可以確定族籍，如果父母不能達成合意，拒絕簽署那么如何確定相對人的族籍呢？是否這就意味著行政機關(guān)要拒絕登記？這種理解也是不恰當?shù)摹Ｋ^職權(quán)即有權(quán)力與責任雙重面向，公安機關(guān)有戶籍登記的職權(quán)，也意味著有相應(yīng)的責任。正因為族籍確認的權(quán)力屬于公法權(quán)利，即使父母雙方拒絕簽署，具有確認與登記職責的行政機關(guān)也不能放任“黑戶”的產(chǎn)生。
確定性原則。確定性原則是指公民的族籍狀態(tài)應(yīng)當相對穩(wěn)定，不能隨意頻繁變更。這一原則體現(xiàn)在兩個方面：其一，公民族籍確認的范圍有所限制，一般可以在父母的族籍范圍中選擇；其二，公民族籍的變更受到限制，不能任意變更。
根據(jù)《登記辦法》的規(guī)定，我國公民出生時族籍由父母意愿決定，十八歲前由于客觀撫養(yǎng)關(guān)系的變化才能提出申請，也就是說對于其本人而言，十八歲前其民族成份是既定的，一般不得變更。值得注意的是其中第八條規(guī)定“未滿十八周歲公民變更民族成份，應(yīng)當由其父母或者其他法定監(jiān)護人提出申請”，目前尚未有相關(guān)的細化規(guī)制，此處應(yīng)依文義解釋當理解為父母是以自己身份向有關(guān)機關(guān)提出申請，并非作為未成年人的法定代理人代為提出。也就是說，公民未成年時其族籍不由自己決定。族籍的確定實際是國家對于多種因素的綜合考慮，現(xiàn)行規(guī)范主要是對于未成年人客觀撫養(yǎng)狀態(tài)及其父母意愿的考慮，在眾多因素中個人意愿并非決定性因素。可見，立法者較為認同族籍確認權(quán)是公權(quán)力決定的事項，不由私人意志，甚至不由確認對象本身的意愿自由決定。公民的申請只是對依申請行政行為的啟動，族籍的標準依然由客觀法定。
多重原則的法律問題
從目前立法來看，我國族籍登記制度采取的是多重原則的復(fù)合標準。在多種族籍確認原則中，立法者特別注重的是社會中家庭關(guān)系的穩(wěn)定，尤其是撫養(yǎng)關(guān)系的穩(wěn)定與撫養(yǎng)義務(wù)實現(xiàn)的便利。依現(xiàn)有規(guī)定，當父母婚姻關(guān)系發(fā)生變化或者撫養(yǎng)關(guān)系發(fā)生變化就可能申請變更為繼父母、養(yǎng)父母的民族成份。這無疑是出于對未成年人利益的一種保護。民族成份代表著一定的生活習慣、宗教信仰和道德準則，變更為現(xiàn)有家庭的民族成份能有更利于未成年人的撫養(yǎng)，使其適應(yīng)新的家庭環(huán)境。
然而這種規(guī)定卻造成一種血緣關(guān)系與族籍狀態(tài)的割裂，使得在沒有經(jīng)過未成年人本人同意的情況下，讓其拋開已經(jīng)形成民族認同具有親緣關(guān)系的民族，變更為一個陌生的民族成份。從根本上講，這是由于忽視了未成年人本人的民族認同所造成的。我國法律雖不承認未成年人具有意志健全的行為能力，但這并不代表未成年人自己的意志不具有法律意義。作為未成年人的法定代理人，父母也僅僅能為未成人從其本人的利益出發(fā)而做出一定的行為。這也是將未成年人設(shè)想成為意志成熟的理性人所作的考慮。離婚訴訟中，子女自己的意愿也可以成為裁斷撫養(yǎng)關(guān)系的因素。由此可見，法律并不否定未成年人自己意志的存在。另外，對于一個民族的認同是在日積月累的過程中形成的民族認同，在人的思維中逐漸強化，并非在一個時間點就可以從無到有。青少年必然能夠形成一定的民族認同觀念。而在《登記辦法》的規(guī)定當中，父母或者其他的監(jiān)護人決定了未成年人民族成份的初始狀態(tài)與變更申請權(quán)，自然會造成與未成年人本人觀念的脫節(jié)。
舉個例子來說，繼父母為了共同生活的便利，將繼子女的民族成份變更與其相同，就可能造成繼子女對新的民族成份沒有認同感，一些新的民族習慣難以適應(yīng)，造成生活上的困擾。而且依據(jù)《登記辦法》規(guī)定，本人能夠申請變更回原有族籍的機會只有年滿十八周歲后的兩年內(nèi)，對于一些消息閉塞交通不便的民族自治地方或民族聚居區(qū)，這一期限轉(zhuǎn)瞬即逝。再如，從小與養(yǎng)父母生活在一起的未成年人，如果希望變更為與養(yǎng)父母同樣的民族，而養(yǎng)父母出于對其本來族籍的尊重未與變更，則終身沒有機會變更為自己認同的民族。不得不說，我國的這一規(guī)定充滿著濃厚的父權(quán)主義色彩，子女的族籍幾乎完全由父母決定，而本人沒有發(fā)言權(quán)。
此外，顯而易見，為了享有更多的族籍權(quán)益，必然會有人惡意制造新的連接點。通過收養(yǎng)、婚姻關(guān)系的變化來為子女改變族籍。這樣自然會影響正常婚姻家庭生活的社會秩序，產(chǎn)生惡劣的社會影響。也會有人通過少數(shù)民族身份參加高考，進入高校后改為漢族等其他民族來就業(yè)。這些都會使得國家預(yù)期的少數(shù)民族優(yōu)惠政策的行政目標難以實現(xiàn)，惡意的投機者侵占本應(yīng)分配給真正需要政策天平傾斜的人們的機會，造成社會不公。產(chǎn)生上述問題的癥結(jié)在于《登記辦法》更多地考慮了撫養(yǎng)關(guān)系實現(xiàn)的便利，將其置于超過公民與本民族血緣之上的地位。
這種便利撫養(yǎng)的原則看似是為了保護未成年人的利益，然而在族籍問題中卻未必是最有利于未成年人的選項。1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》中規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行動，不論上由公私社會福利機構(gòu)、法院、行政當局或立法機構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮”，確立了兒童權(quán)益最大化原則，目前成為世界各國普遍共識?！兜怯涋k法》中的規(guī)定更利于撫養(yǎng)關(guān)系中義務(wù)方義務(wù)的履行，卻不一定是權(quán)利方利益最大的方式。對于未成年人的利益，應(yīng)當通過更為復(fù)雜的程序去衡量。他山之石，可以攻玉，美國經(jīng)常派社工進入家庭去了解未成年人的監(jiān)護狀況，評定其監(jiān)護人是否合格。兒童的重大事項往往不能僅憑父母的一己好惡，是否有利于兒童獲得最大利益，往往需要用社會普遍共識來定奪。對于兒童的族籍權(quán)益，也可以考慮采用一定的行政程序，由行政機關(guān)或者法院進行個案判斷。
質(zhì)言之，上述問題的根源就在于對于族籍確認中的多種原則的重要性差別沒有梳理清楚，本末倒置，輕重未分。在血統(tǒng)原則、便利撫養(yǎng)原則、意思自治原則和確定性原則中，應(yīng)當以血統(tǒng)原則作為最為根本的原則，具有基礎(chǔ)性地位。而《登記辦法》中未有足夠的體現(xiàn)。便利撫養(yǎng)原則應(yīng)當作為個案衡量的補充性原則，而不應(yīng)當創(chuàng)造連接點凌駕于血統(tǒng)原則之上，否則就容易成為惡意變更族籍的法律漏洞，更加不利于保持穩(wěn)定的家庭關(guān)系和營造良好的社會環(huán)境。確定性原則雖然重要，卻應(yīng)當給予意思自治更多的空間，以保障公民應(yīng)當享有的族籍權(quán)益。目前《登記辦法》中滿十八歲兩年內(nèi)才能申請變更的條件，尚不足以充分體現(xiàn)意思自治原則。即便是為了族籍的確定性考慮，也可將時間條件放寬，對變更的次數(shù)進行限制。
民族成份確認原則問題的對策
其一，確立血統(tǒng)原則的基礎(chǔ)地位，將民族成份概念回歸到血統(tǒng)原則決定的本來軌道上。論及民族成份的本來之義，就在于血統(tǒng)。美國每年吸納大量的移民，其國內(nèi)種族成份十分復(fù)雜。在這種環(huán)境下，國民普遍已經(jīng)淡漠了民族觀念。然而時常卻聽說有美國人對于自己的種族這樣表述：“我是十六分之一波多黎各人。”在一個文化、語言、習慣甚至意識形態(tài)已經(jīng)高度融合的社會，民族剝離了歷史長河下留下的印記，依然會顯示出血統(tǒng)原則的本來面目。民族成份本就由父母血緣決定，這種方式更為客觀，不會產(chǎn)生前面所講的不確定因素。
其二，厘清民族成份的概念體系，建立與族籍概念不同的民族成份概念。正如同我國的戶籍與籍貫是兩個不同的概念一樣—前者標示著客觀的事實和國家認可，后者是從父從祖的自我認同的地理歸屬；族籍與民族成份也可以通過立法確定為內(nèi)涵不同的兩個概念。在這樣的概念體系下，族籍是經(jīng)由國家公權(quán)力確認的公民的民族歸屬，一人只有一個族籍，具有唯一性。而民族成份是公民血緣上的比例關(guān)系的客觀反映，不可改變；民族成份也可以存在多元的樣態(tài)，公民的民族成份可能包含不止一種民族。比如，一個父母一方為蒙古族一方為漢族的中國公民，血統(tǒng)上一半為蒙古族一半為漢族，這種狀態(tài)即是該公民的民族成份。“成分”本身就有“構(gòu)成事物的不同因素”之義，將公民的民族成份的概念確定為不同民族的比例關(guān)系，也是回歸其更為貼切的語言本意。
血統(tǒng)比例的民族成份概念有利于政府的肯定性行動的實施。在一些需要給予少數(shù)民族優(yōu)惠條件的情況下，相關(guān)的法律制度可以對施惠對象的范圍進行更精準的把控，同時實現(xiàn)客觀公正。如一些民族成份的規(guī)定可以實現(xiàn)差別化的細致的政策劃分。在當下信息化時代背景下，要實現(xiàn)細致的民族成份登記并不存在技術(shù)上的難度。此外，許多外籍人士長期在華工作生活，與中國公民通婚，甚至在一些城市形成了聚居現(xiàn)象。這其中不乏希望加入中國國籍的外國人。亟需我國在出臺歸化法律制度的同時，也需要考慮如何確定他們的民族。我國目前通過民族識別已經(jīng)確認的民族種類顯然不能涵蓋這些人群。而如果民族成份采取對血統(tǒng)客觀記錄的方式，則這一問題并不難解決。
其三，落實意思自治原則，通過行政程序保障未成年人享有族籍變更權(quán)，兼顧確定性原則的同時保障公民變更族籍的權(quán)利。對于未成年人應(yīng)當通過一定的程序調(diào)查其家庭狀況，由行政機關(guān)或司法機關(guān)判定其族籍。避免父母自行決定族籍變更產(chǎn)生不利于未成年人的狀況，同時也可以防止惡意變更族籍的發(fā)生。既然族籍確認權(quán)本質(zhì)上是國家公權(quán)力事項，通過一定的行政程序?qū)ζ溥M行干預(yù)也是應(yīng)有之義。為了具體判斷個案中族籍變更的情況，保護未成年人權(quán)益，應(yīng)當適度放開族籍確認中行政裁量權(quán)，同時通過嚴格的行政程序保障公民權(quán)利，規(guī)范公權(quán)力行使，杜絕恣意行政的發(fā)生。對于成年公民，在符合法定條件的情況下，應(yīng)當保障其變更族籍的權(quán)利。不應(yīng)以確定性原則為理由妨礙公民權(quán)利的實現(xiàn)，可以通過變更次數(shù)的限制體現(xiàn)族籍確定性原則，放寬申請變更的時間期限。
其四，杜絕利用原則惡意變更族籍，完善民族政策的受惠標準。我國對于少數(shù)民族的優(yōu)惠政策往往以族籍作為唯一標準，這也使得其背后意味著太多的個人利益。自然要有許多人希望通過改變族籍獲得更多優(yōu)惠。除了族籍外應(yīng)當引入其他的受惠標準，依行政目標的不同，對于一些肯定性行動可以附加更多的條件，逐漸削弱族籍在其中的比重。從根源上杜絕惡意變更族籍的現(xiàn)象。一些針對少數(shù)民族公民的優(yōu)惠政策可以根據(jù)其性質(zhì)的不同而制定出更為綜合的標準，比如參考公民是否會說少數(shù)民族語言、通曉少數(shù)民族文化，是否在少數(shù)民族地區(qū)長期居住等情況，綜合考慮是否給予一些特別待遇。
總之，我國現(xiàn)有族籍登記制度突破了傳統(tǒng)意義上的族籍觀念，產(chǎn)生了一系列前所未有的法律問題。我國民族情況與其他國家相比具有特殊性，在制度的設(shè)計中具有更多的發(fā)展空間與可能性。族籍或民族成份的登記是確認公民民族身份的公權(quán)力行為，也是民族法律關(guān)系的起點，具有十分重要的地位，尚需要更多理性思考。
（作者單位：中央民族大學法學院）
責編 /張曉
