【摘要】“十三五”期間，北京人口調(diào)控必須堅持系統(tǒng)調(diào)控和源頭調(diào)控的原則，制定出精準有效的人口調(diào)控政策，分層次、分區(qū)域、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進首都人口合理疏散和有序流動。

【關(guān)鍵詞】北京 人口 調(diào)控 政策 【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A

北京作為全國首都和超大城市，長期以來一直面臨人口問題的困擾。外來人口的急劇增長和無序流動，以及人口結(jié)構(gòu)和空間分布的不合理，使得北京的環(huán)境資源、社會秩序和管理、公共安全和服務(wù)都面臨難以承載的巨大壓力。為了合理引導(dǎo)

人口流動，緩解特大城市環(huán)境和資源壓力，中共北京市委十一屆八次全會決議要求嚴格控制人口規(guī)模，提出了2300萬的人口調(diào)控紅線。

值得注意的是，盡管北京市常住人口數(shù)量依然在增長，但無論是從總量增速上還是從外來人口增量占比上，北京常住人口增量增速都呈“雙降”趨勢。實際上，這種“雙降”趨勢從2010年便已經(jīng)開始。因此，實現(xiàn)2020年2300萬以內(nèi)的人口調(diào)控目標意味著每年增量要控制在25萬以內(nèi)，雖然有一定壓力但并不難以實現(xiàn)。尤其需要指出的是，北京市已開始進入了老齡化社會，未來15年，隨著45-60歲人口進入老年行列，北京老齡化程度和人口負擔(dān)將迅速提高，這同時也意味著勞動力年齡段人口的急劇減少。目前北京市人口出生率雖然穩(wěn)中有升，但主要體現(xiàn)在10歲以下兒童數(shù)量有所增加。可見在未來15年以內(nèi)，北京市仍需要適度吸納外來年輕勞動力年齡段人口，以補充勞動力需求，降低過度老齡化趨勢。因此，北京外來人口調(diào)控應(yīng)將調(diào)控重點放在質(zhì)量和結(jié)構(gòu)調(diào)控上。

傳統(tǒng)人口調(diào)控措施的經(jīng)驗與問題

一些實地調(diào)研表明，旨在控制和減少外來人口數(shù)量，提高外來人口素質(zhì)的人口調(diào)控措施在取得一定成效的同時，帶來了諸多非預(yù)期后果，主要表現(xiàn)在：

第一，外來人口管控過程中部門分割所帶來的人口信息失真與人口信息采集和登記的落后。目前城市公共部門中涉及外來人口管理工作的主要有四個部門，即公安、勞動、計生與教育，在這四個部門中，除了公安，其余三個部門都是只關(guān)注外來人口中的特定人群，部門的分割和數(shù)據(jù)的碎片化導(dǎo)致城市外來人口特征數(shù)據(jù)無法有效獲取。如何準確采集外來人口信息，掌握外來人口結(jié)構(gòu)特征，從而為科學(xué)合理的城市人口政策出臺提供決策參考，成為特大城市人口調(diào)控工作中的重要難題。

第二，一刀切的管控措施可能導(dǎo)致外來人口“減量減質(zhì)”。究其原因，主要癥結(jié)在于，外來人口調(diào)控的基本思路是留住“高層次”的，減少“低層次”的，但在政策的制定和執(zhí)行時忽視了兩個基本問題：一是忽視了外來人口的結(jié)構(gòu)和分布，使得人口調(diào)控政策精準性大打折扣?，F(xiàn)行人口調(diào)控的主要措施是加強社會治理，以城中村整治和拆違為例，越是接近市中心，地方政府政策執(zhí)行動力越強，而越往中心區(qū)，外來人口整體素質(zhì)也越高。因此，各種針對外來人口的社會治理最終落到中上層外來人口身上，對最底層外來人口施加的影響較小。二是現(xiàn)行的人口調(diào)控政策采取一刀切式的運動式執(zhí)法，使得政策的執(zhí)行效果大打折扣。在制定相關(guān)政策時，往往把標準定得過高。以通過教育政策調(diào)控人口為例，提高外來子弟入學(xué)門檻本來是人口調(diào)控的強有力措施。按照政策預(yù)期，孩子有資格上學(xué)的外來民工家庭，各方面的條件和水平基本上會好于不符合條件的家庭，從這個意義上，對于優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)是有積極作用的。但實際上政策門檻設(shè)置過高，真正有資格合法入學(xué)的孩子太少，因此政策執(zhí)行的區(qū)分度和精準性很差。

如此一來，許多政策制定的初衷是減少外來人口中較低端的三分之一的人口，但對于這三分之一的人口，城市治理的許多政策措施實際上并沒有任何實效，而真正受這些治理政策影響的卻是外來人口中的中間階層。他們原本希望在城市里獲得比較有尊嚴的生活，而不斷抬高的政策要求和生活成本又讓他們倍感壓抑，因此選擇離開的也往往是外來人口中的中間層。總之，既往的外來人口調(diào)控政策實際上陷入兩難困境：如果不嚴格推行，壓縮人口的效果不明顯；如果嚴格推行，可能出現(xiàn)外來人口總體素質(zhì)下降的不良后果。