作者為清華大學政治經濟學研究中心主任、教授

■只有嚴格限定公益性征地范圍，作為非公益性用地來源的農地才能夠入市，二者必然形成一個互為消長的過程；而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的形成，不僅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制結構的調整。

只有深化土地制度改革，讓農村集體土地(包括農地和建設用地特別是宅基地)在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，與城市國有建設用地同地同權同價，才能讓農村集體土地的價值得到實現(xiàn)，讓農民真正分享到工業(yè)化城市化所帶來的土地增值。

農村宅基地的流轉，包括抵押、出租和轉讓，到底是保護還是傷害農民利益，要由農民說了算。

近期，習近平總書記在小崗村主持召開的農村改革座談會上指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”那么，在我國經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”“四個全面戰(zhàn)略布局”和“五位一體整體布局”全面展開，全面建成小康社會以及扶貧攻堅進入決勝階段，經濟、政治、社會、文化、生態(tài)體制改革全面深化，特別是供給側結構性改革提到重要議事日程的新形勢下，該如何處理好農民和土地的關系呢？

“三塊地”改革要三位一體地整體推進

我國的土地制度是一個整體，從憲法有關城鄉(xiāng)土地所有制的規(guī)定，到土地管理法禁止使用國有土地以外的土地從事房地產開發(fā)，再到國務院嚴禁小產權房合法交易，從上到下形成了一個邏輯一致的法律法規(guī)體系，土地制度改革可以說牽一發(fā)而動全身。

首先，關于征地制度改革，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)和中共中央、國務院《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)都強調，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍。”

自2015年3月以來在33個縣市區(qū)推行的土地制度改革試點(以下簡稱“土改試點”)，沒有談及公共利益征地原則和征地范圍的確定，主要是在征地補償標準上做文章。筆者認為，現(xiàn)行土地管理法規(guī)定中，任何單位和個人搞建設，必須申請使用國有建設用地，而凡是工商業(yè)開發(fā)和城市建設涉及占用農村集體土地的，都要一律由政府征收為國有土地之后才能轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，這似有違反公共利益征地原則之嫌。如果按照《決定》及《意見》的精神，把征地行為嚴格限定在公共利益用地范圍內，那么，大量的非公共利益用地就需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場加以配置，而相對于這個征地制度改革的根本問題，對少量的公益性征地的補償就成為次要問題。征地制度的改革以及征地范圍的縮小，是與農村集體建設用地入市密切相關的。

其次，關于構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，《決定》和《意見》都強調，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等，同權同價。針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價以及交易規(guī)則亟待健全等問題，要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能。而目前的“土改試點”對農村集體經營性建設用地做了相對狹義和靜態(tài)的理解，只允許農村存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權出讓、租賃、入股，并禁止用于房地產開發(fā)。農村集體建設用地中70%是宅基地，如果將農村集體宅基地使用權的流轉僅限于農村集體成員之間，從而只允許僅占10%的經營性建設用地進入市場，那就不可能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性建設用地市場。

第三，關于改革和完善農村宅基地制度，《決定》強調要賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產的股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行?，F(xiàn)行“土改試點”只允許進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿、有償退出或轉讓宅基地，這對于絕大多數已擁有宅基地并只允許一戶一宅的集體經濟組織來說，宅基地的流轉就成了一句空話，宅基地使用權的抵押、擔保、轉讓就更談不上了。所以，征地制度、建設用地制度和農村宅基地制度的改革，必須三位一體整體推進，只有這樣才能達到預期目標。