【摘要】美國人口布局的郊區(qū)化、日本農(nóng)村人口過疏化以及歐洲以小城市發(fā)展聯(lián)結(jié)城市與鄉(xiāng)村，是城市化大趨勢下顯示出差異的三種不同模式。發(fā)達國家在農(nóng)村人口迅速減少背景下的社會治理辦法，對我們有一定啟示意義。

【關(guān)鍵詞】發(fā)達國家   人口減少    鄉(xiāng)村治理

【中圖分類號】F33/37       【文獻標識碼】A

農(nóng)村人口減少是城市化的主要特征。1992年至今，我國城市化率平均每年遞增約一個百分點。如果按照接近國際上關(guān)于城鄉(xiāng)的定義衡量人口流動趨勢，我國的城市化速度還會更高。在這個背景下，鄉(xiāng)村社會治理的確遇到一些新問題。按可比口徑分析，雖然我國的城市化率提高速度要高于發(fā)達國家城市化快速推進時期的同一指數(shù)，但大體趨勢并無不同。發(fā)達國家在農(nóng)村人口迅速減少的背景下的社會治理辦法，對我們有一定啟示意義。

主要發(fā)達國家鄉(xiāng)村人口減少概況

根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2014年農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎?，美國?8.553％，日本為6.979％，德國為24.906％，英國為17.655％，法國為20.711％。

1700年，美國城鎮(zhèn)化水平只有7%，到1890年增加為35.1%。從 19 世紀末至 20 世紀 70 年代，美國進入城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展階段，1920年城鎮(zhèn)化水平超過50%，到1970年達到73.5%。20世紀70年代以后，美國已進入高度城市化社會。二戰(zhàn)后，美國郊區(qū)化進入大規(guī)模的擴展階段，50年代以住宅的郊區(qū)化為主，60、70年代產(chǎn)業(yè)、辦公也開始向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。1970 年美國郊區(qū)人口超過了中心城市的人口，也超過了非都市區(qū)的人口。美國郊區(qū)化是客觀需求、市場經(jīng)濟以及政府政策共同推動的結(jié)果。①

日本的城鎮(zhèn)化進程只用了幾十年時間就達到了西方發(fā)達國家的城市化水平。19世紀90年代以后，日本城鎮(zhèn)化進入了穩(wěn)定發(fā)展的時期，城鎮(zhèn)化水平從1920年的18%增加到1946年的53%。二戰(zhàn)后隨著經(jīng)濟的空前高速增長，城鎮(zhèn)化水平從1945年的27.8%上升到1970年的72%。1991年，被稱為過疏化地區(qū)的人口數(shù)量占全國總?cè)丝诘谋嚷蕿?.5%。②

英國的城鎮(zhèn)化進程發(fā)端于18世紀中葉，與其工業(yè)化進程同步發(fā)展。18世紀早期，英國的城市人口約占總?cè)丝诘?0～25%，到1801年就已經(jīng)增加到33%。1851年，英國城鎮(zhèn)人口達到總?cè)丝诘?4%。19世紀晚期，英國70%的人口都已經(jīng)居住在城市中，成為世界上第一個實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家。1800年，法國的城市人口為10%，到1880年增加到35%。直到1931年，法國才實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。從1871年到1910年，德國用不到40年的時間就實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。③

發(fā)達國家人口布局的三種模式及其問題

一般認為，美國的人口布局的郊區(qū)化、日本農(nóng)村人口過疏化以及歐洲以小城市發(fā)展聯(lián)結(jié)城市與鄉(xiāng)村，是城市化大趨勢下顯示出差異的三種不同模式。相關(guān)學者對這三種模式有不同評論，其中不乏對立意見。

有論者認為，美國的郊區(qū)化在縮小城市與郊區(qū)、鄉(xiāng)村之間的差距同時，也引發(fā)了一系列問題，如土地資源浪費嚴重、經(jīng)濟成本居高不下、生態(tài)環(huán)境破壞愈演愈烈、資源能源消耗量大、貧富差距加劇等。20世紀 90 年代以來，美國提出了“精明增長”的理念。其主要內(nèi)容包括強調(diào)土地利用的緊湊模式，鼓勵以公共交通和步行交通為主的開發(fā)模式，混合功能利用土地，保護開放空間和創(chuàng)造舒適的環(huán)境，鼓勵公共參與，通過限制、保護和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境和社會的公平。州政府更為強調(diào)城市規(guī)劃的作用，分區(qū)規(guī)劃被廣泛采用。有的地方政府劃定“城市拓展界限”，采取行政和經(jīng)濟手段，抑制郊區(qū)化的發(fā)展速度。在操作層面則采用通過公共投資來引導土地開發(fā)和直接對土地使用開發(fā)進行控制兩種方式。

日本的過疏化引發(fā)了一些社會問題。一是過疏化不僅導致了地區(qū)的人口減少，同時也加快了人口結(jié)構(gòu)的改變，加速了這些地區(qū)的高齡化進程。二是由于過疏化加速高齡化，使得許多過疏地區(qū)的社會保障成為嚴重的社會問題之一。三是在過疏地區(qū)，醫(yī)療、教育、行政服務等與居民日常生活息息相關(guān)的社會公共服務設施的功能開始走向衰落，為居民所能提供的服務水平也不斷降低，直接導致地區(qū)生活質(zhì)量下降。四是由于過疏地區(qū)的人口流出主要以中學畢業(yè)生和其他適齡勞動力為主，因此導致當?shù)氐膭趧恿θ丝诖鬄闇p少，地方經(jīng)濟的發(fā)展受到制約。除此之外，過疏化還引發(fā)了少子化、防災等許多社會問題。

歐洲主要國家的城鎮(zhèn)化發(fā)育保留了一大批小型城市（在歐洲人眼里也是大城市）。一些村鎮(zhèn)被改造成具有現(xiàn)代生活居住條件和人文環(huán)境的城市，即使是幾百人的居民點也能保障美麗、舒適，適宜于居住、生活，并滿足就業(yè)要求。歐洲的專業(yè)農(nóng)戶則大多分散居住，據(jù)守自己的農(nóng)場。

關(guān)于發(fā)達經(jīng)濟體的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗的若干討論意見

第一，發(fā)達經(jīng)濟體的鄉(xiāng)村治理有沒有特殊意義？從閱讀研究文獻以及與國際人士交流看，我們認為，發(fā)達經(jīng)濟體除過日本之外，很難談得上存在一種專門針對鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性政策。如果把鄉(xiāng)村治理政策看做政府的鄉(xiāng)村公共品的供給政策，可以看出，基礎性的公共品供給政策具有城鄉(xiāng)一體的性質(zhì)，并不存在具有明顯二元結(jié)構(gòu)特征的城鄉(xiāng)社會治理政策。涉及鄉(xiāng)村治理的政策大都與環(huán)境政策、土地利用政策、農(nóng)業(yè)政策等結(jié)合在一起。當然，這不是說發(fā)達經(jīng)濟體的農(nóng)村社會沒有特殊性，只是我們認為這種特殊性更多地與歷史傳統(tǒng)有關(guān)，解讀這種歷史傳統(tǒng)對于認識當代發(fā)達經(jīng)濟體的農(nóng)村社會更有意義。

第二，政府干預人口流動是不是好的公共政策？一般來說，歐美國家很少干預人口自發(fā)流動，甚至也沒有針對因為一些特殊原因?qū)е碌霓r(nóng)村成片貧困現(xiàn)象而采用移民政策。例如，美國某些地區(qū)的農(nóng)村居民因宗教習俗原因不愿意采用現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卷入社會分工的程度比較低，生活多處于相對貧困狀態(tài)，但未見美國政府采用諸如“整體推進”或移民等“扶貧”方式使其提高生活水平。

日本政府對農(nóng)村過疏化采取了一系列措施，但很難說獲得成功。1977年日本制定的《第三次國土綜合開發(fā)規(guī)劃》，針對過疏化嚴重的山區(qū)農(nóng)村，鼓勵充分利用農(nóng)地、森林、河道、海岸、特色文化、古建筑等自然與人文環(huán)境，創(chuàng)造有地方特色的山村景觀，加強地區(qū)資源的開發(fā)，振興地方經(jīng)濟。2000年，日本頒布《過疏地域自立促進特別措置法》，強調(diào)提高過疏地區(qū)的自立能力，促進其可持續(xù)發(fā)展。但據(jù)我們與日本專家的交流，日本政府的措施并沒用明顯效果。日本著名規(guī)劃師曾對本文筆者之一表示，日本政府促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的支持弊大于利，有失敗教訓。日本的鄉(xiāng)村旅游需求不足以支持日本的鄉(xiāng)村旅游設施的正常運行，大量旅游資源過剩，實際上降低了日本農(nóng)人的收入，也影響了日本農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。

第三，什么是有效的鄉(xiāng)村自治政策？在當代法治國家，較普遍地實行地方自治原則，農(nóng)村社區(qū)也是如此。從筆者的初步觀察看，歐美國家至少部分鄉(xiāng)村地區(qū)的小型居民點處于某種“不完全政府”的“治理”之下。這些居民通過不同管道來滿足自己對公共品的需求，并非處于一個架構(gòu)標準的政府的管轄之下。典型情形如美國，教堂、學校、合作社等機構(gòu)都可能為農(nóng)區(qū)居民提供公共服務，縣政府則可能為他們提供基礎設施服務。他們在“選區(qū)”參加政治活動，而毗鄰的城市政府則可能承擔與選舉有關(guān)的服務事項。一定片區(qū)的農(nóng)場主構(gòu)成一個熟人社會，熟人彼此之間也可能提供某種公共服務。在這種熟人社會結(jié)構(gòu)中，可以存在某種秩序，也是某種服務，但卻沒有正式的公共權(quán)威，大家不需要為這個系統(tǒng)納稅。這種情形使得歐美農(nóng)場主一般具有保守主義的政治傾向，使其成為相關(guān)黨派的政治基礎。這種政治傾向會加強農(nóng)場主保護農(nóng)場環(huán)境、反對政府干預的鮮明態(tài)度，這可以解釋為什么在美國這樣高度發(fā)達的國家，還會存在具有顯著的傳統(tǒng)色彩的鄉(xiāng)村社會。

第四，農(nóng)村公共政策需要什么樣的特殊性？歐美發(fā)達經(jīng)濟體在農(nóng)村所實施的公共政策，在基本公民權(quán)利方面并無差異，例如選舉政策、社會保障政策、公立基礎教育政策，大體沒有城鄉(xiāng)差異。但因為農(nóng)村人口布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的特殊性，使得政府公共政策也會在某些方面有特殊性。一是農(nóng)業(yè)支持政策。這方面的政策十分繁雜，但總體上是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入、支持農(nóng)產(chǎn)品出口。二是農(nóng)村基礎設施建設政策。我們注意到，歐美發(fā)達國家并不過分強調(diào)道路、輸電等基礎設施的“普惠性”要求。例如，農(nóng)村道路因為主要供農(nóng)用機械使用，農(nóng)村道路大多只有簡單鋪裝。三是環(huán)境政策。發(fā)達經(jīng)濟體對農(nóng)村環(huán)境有較高要求，鼓勵低排放農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，努力維護自然生態(tài)系統(tǒng)。例如，歐洲的鄉(xiāng)村生態(tài)綠網(wǎng)計劃以保留既有森林、濕地、池沼、草原等生物棲息空間為第一要務，支持成片集約利用的農(nóng)地環(huán)境，避免生物棲息空間孤立、分散、消減，以消除野生生物移動的障礙。同時，因為農(nóng)村居民較少，生活排放可以自然降解，政府對農(nóng)戶的生活排放不會像城市那么嚴格。四是居民點布局政策。隨著城市化的逐步推進，農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平不斷提高，鄉(xiāng)村地區(qū)專業(yè)農(nóng)戶的耕作面積越來越大，農(nóng)戶居住也越來越分散。專業(yè)農(nóng)戶的分散居住方便耕作，而脫離農(nóng)業(yè)的居民集中到城市居住也可享受到城市的種種好處，但這種分類居住不能在短期內(nèi)自然形成。農(nóng)業(yè)迅速現(xiàn)代化的國家，專業(yè)農(nóng)戶可能與其他非農(nóng)業(yè)居民毗鄰而居。因為專業(yè)農(nóng)戶的生產(chǎn)設備對土地使用有某種特殊性，例如，專業(yè)農(nóng)戶的車輛與農(nóng)機對道路的要求不同于城市的要求。專業(yè)農(nóng)戶的日常生產(chǎn)活動會給其他居民帶來負的外部性。政府按城市標準去建設基礎設施，也會降低投入的效益。于是，有的國家，如丹麥，有專門法規(guī)要求農(nóng)場主的常住地必須是自己的農(nóng)場。類似法規(guī)強化了鄉(xiāng)村地區(qū)居民分散居住的趨勢。

對于我國來說，未來鄉(xiāng)村治理首先要合理界定城市與鄉(xiāng)村，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村良治的一個基礎性工作。在統(tǒng)計制度上，我國把建制鎮(zhèn)以上的大的居民點都看做城市，而農(nóng)村被稱為鎮(zhèn)的居民點幾乎都是建制鎮(zhèn)，但實際上一些地區(qū)的建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模要小于一些被稱為行政村的居民點。城鄉(xiāng)界定的混亂，直接引起政策指向的模糊，由此產(chǎn)生的種種問題這里不再贅述。其次，窮農(nóng)民很難支撐現(xiàn)代美麗鄉(xiāng)村的運轉(zhuǎn)。農(nóng)民富裕必須仰賴農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使農(nóng)民向?qū)I(yè)農(nóng)戶轉(zhuǎn)型。在我國城市化率達到約75%時，有望實現(xiàn)農(nóng)民收入與市民收入的大體相等。最后，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件下，農(nóng)戶的社區(qū)性特征不再顯著，大量村莊會消失，農(nóng)戶將分散居住，農(nóng)村治理最終會是一個趨于消失的概念。所以，未來的趨勢是建立城鄉(xiāng)一體、兼顧差異的鄉(xiāng)村治理體制，基本的發(fā)展戰(zhàn)略考量是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理的統(tǒng)一。

（作者分別為中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博導；中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員）

【注釋】

①李楓：《國外城鎮(zhèn)化模式及其得失（三）———以美國為代表的自由放任式城鎮(zhèn)化》，《城鄉(xiāng)建設》，2005年第8期。

②祖田修著，張玉林等譯：《農(nóng)學原論》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第 205-206頁。

③田德文：《歐洲城鎮(zhèn)化歷史經(jīng)驗的啟示》，《當代世界》，2013年第6期。

責編/張夏夢     美編/于珊

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