促進高等教育機會公平

在推動高等教育大眾化進程中，中國逐漸將工作重點聚焦到高等教育資源相對缺乏、升學壓力大的中西部省份，聚焦到在重點高校就讀學習機會較少的農村學生，多措并舉，促進高等教育機會公平。

加強中西部高等教育建設。2012年以來，中國開始實施中西部高等教育振興計劃，主要是采取工程項目投入的方式，加強中西部高校優(yōu)勢學科和師資隊伍建設，在沒有教育部直屬高校的13個省區(qū)以及新疆生產建設兵團，重點支持每個省份建設一所地方高水平大學，實施對口支援西部100所高校計劃，努力擴大中西部優(yōu)質高等教育資源，縮小中西部與東部高等教育發(fā)展水平之間的差距。

實施區(qū)域間協(xié)作招生。2008年起，中國開始實施“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃”，由高教資源豐富、辦學條件較好的東部省份，面向高教資源缺乏、預計錄取率較低的中西部省份招生，為中西部學生提供更為良好的教育機會，縮小區(qū)域間招生錄取率的差距。2015年，錄取率最低省份與全國平均水平的差距從2010年的15.3個百分點縮小至5個百分點以內。

實施面向貧困地區(qū)定向招生專項計劃。2012年起，在“211工程”學校和中央部屬高校招生計劃中專門安排本科一批為主的招生計劃，面向貧困地區(qū)實行定向招生。到2015年，招生規(guī)模從1萬名擴大到5萬名，2014年、2015年貧困地區(qū)農村學生上重點高校人數連續(xù)增長10%以上。

大力發(fā)展學前教育和職業(yè)教育

學前教育具有起點公平的意義，職業(yè)教育特別有利于提升低收入人群的人力資本，都具有改善民生、優(yōu)化社會分配結構的效果。近年來，中國集中相當多的財力補齊學前教育和職業(yè)教育短板。

大力發(fā)展中西部農村學前教育。2011年以來，中國為解決“入園難”問題，以縣為單位實施兩期學前教育三年行動計劃，國家實施8個學前教育重大項目，主要是支持中西部農村擴大學前教育資源，包括利用農村閑置校舍改擴建幼兒園、依托農村小學富余校舍增設附屬幼兒園、在偏遠農村地區(qū)開展學前教育巡回支教試點等。截至2014年底，中西部地區(qū)幼兒園數量比2009年增長77%，是東部地區(qū)增速的四倍；中西部地區(qū)在園幼兒數量比2009年增長65%，是東部地區(qū)增速的兩倍。

大力發(fā)展職業(yè)教育。長期以來，中國就讀職業(yè)學校的學生絕大多數來自農村和城市經濟困難家庭，他們既是中國制造業(yè)的新生力量，也寄托著中低收入家庭向上流動的希望。為大力發(fā)展職業(yè)教育，中國投入大量財力，實施示范校建設、實訓基地建設、中職基礎能力建設，特別是推進中職免學費和學生資助體系建設，各地按照職普比大體相當的要求做好職業(yè)教育招生工作，2014年，中等職業(yè)學校招生占高中階段招生數的44.12%，高等職業(yè)院校招生占普通本?？圃盒Ｕ猩倲档?6.9%。深入開展產教結合、校企合作，就業(yè)質量穩(wěn)步提升，2014年，中等職業(yè)學校就業(yè)率為96.5%，高等職業(yè)院校應屆畢業(yè)生畢業(yè)半年后就業(yè)率為91.5%。

扶持特殊困難學生

中國在推進教育公平過程中，高度關注各類特殊困難學生，切實保障這類學生受教育權利。

建立家庭經濟困難學生資助體系。經過不斷完善，中國已基本建立了完整的學生資助體系，從制度上消除了“因貧失學”現象。在學前教育階段，按照“地方先行、中央獎補”的原則，地方政府對普惠性幼兒園家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助。在義務教育階段，免除城鄉(xiāng)義務教育階段學生學雜費，對農村學生和城市家庭經濟困難學生免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生提供生活補助。在中等職業(yè)教育階段，建立以免學費、國家助學金為主，學校和社會資助及頂崗實習等為補充的學生資助制度，農村學生、涉農專業(yè)學生、城市家庭經濟困難學生上中職免費。在普通高中教育階段，建立以國家助學金為主體，學校和社會資助為補充的學生資助制度。在高等教育階段，建立以國家獎助學金、國家助學貸款、學費補償貸款代償、大學新生入學資助、研究生“三助”崗位津貼、勤工助學、校內獎助學金、困難補助、伙食補貼、學費減免等“多元混合”的資助體系，同時實施新生入學“綠色通道”制度。

實行農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。2012年起，中央財政按照每生每天3元的標準，為集中連片特困地區(qū)農村義務教育階段學生提供營養(yǎng)膳食補助，隨后補貼標準、試點范圍和受益面不斷擴大。2014年補貼標準調高到每天4元；2015年，全國超過1/3的縣實施營養(yǎng)改善計劃，超過1/4的農村義務教育學生享受政策，還有很多地區(qū)開展了營養(yǎng)改善計劃地方試點。根據2012年中國發(fā)展研究基金會的評估，營養(yǎng)改善計劃逐步消除了農村學生“餓肚子上學”現象，改善了受益學生飲食習慣和飲食結構，學生平均身高、體重、平均成績都有不同程度提高。

保障流動人口子女接受教育權利?？焖俪擎?zhèn)化進程中，流動人口的隨遷子女或留守兒童的教育問題是中國教育發(fā)展中的新問題，也是一個政策難點。2001年，中國提出以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，解決流動人口子女接受義務教育問題的政策思路，同時，逐步提出要將常住人口納入區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將隨遷子女教育納入財政保障范圍，中央財政以獎補資金的方式，對各地解決農民工隨遷子女接受義務教育工作予以獎勵，目前全國隨遷子女在公辦學校就學比例保持在80%，還有10%由政府購買學位在民辦學校就讀。2012年以來，中國進一步解決流動人口子女義務教育后的上學問題，絕大多數省份出臺了隨遷子女義務教育后在當地參加升學考試的辦法。此外，各地積極改善農村寄宿制學校條件，加強寄宿制學校管理，改善留守兒童生活條件，一些地方開展形式多樣的活動，解決留守兒童親情關懷、生活照顧、家庭教育和安全保護等方面的問題。

除此之外，中國還大力發(fā)展少數民族教育，舉辦內地西藏班、新疆班，實行教育援藏、援疆，目前西藏實現了15年免費教育，新疆南疆實現了14年免費教育；開展少數民族預科班和少數民族高層次骨干人才培養(yǎng)計劃，培養(yǎng)少數民族專門人才；實行民族學生高考加分政策，擴大高等教育入學機會。中國還努力擴大殘疾人受教育機會，目前基本實現30萬人口以上且殘疾兒童較多的縣都有一所獨立設置的特殊教育學校。

中國推進教育公平的突出問題及原因

中國教育的公平性還不足，進一步推進教育公平還面臨著許多困難和問題。

教育普及還有短板。2014年學前三年毛入園率是70.5%，農村和邊遠貧困地區(qū)更低，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下幼兒園建設仍然是空白，一些大中城市的“入園難”問題仍然十分突出。義務教育雖然已經基本普及，但是在一些邊遠貧困地區(qū)，受自然環(huán)境、文化以及學習困難等因素制約，稍一放松，輟學現象很容易反彈，一些地方義務教育完成率較差，實際上提供的是不達標、不合格的義務教育。一些民族地區(qū)、貧困地區(qū)高中階段教育普及程度還很低，有的邊遠村落沒有出過一名大學生。

地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間的差距依然存在。在屬地管理的教育體制下，越是經濟欠發(fā)達地區(qū)，教育的公共投入反而越少，一些邊遠貧困地區(qū)財政自給率低，教育投入穩(wěn)定增長機制尚未形成，普遍辦學條件落后。城鄉(xiāng)間生均撥款、辦學條件、師資水平差距依然存在，在快速城鎮(zhèn)化進程中，農村居民對高質量城鎮(zhèn)教育的需求強烈，進一步加劇了農村教育空心化。在區(qū)域內部，重點學校長期積累的名牌效應不斷固化，家長的擇校沖動十分強烈，學校之間的差距在短期內很難明顯縮小。

教育改善民生的效用在減弱。由于教育布局結構不合理，教育人才培養(yǎng)的結構和質量與人才市場化需求不相適應，教育在促進社會縱向流動方面的作用在減弱，導致教育吸引力也在降低。職業(yè)教育的針對性和實效性不強，現實中，絕大多數學生都不愿意主動報考職業(yè)學校，職業(yè)教育始終被認為是“次等教育”。盡管高等教育入學機會差距有所縮小，但是高等教育質量整體未能有效提升，特別是對創(chuàng)新型、實用型、復合型等緊缺人才培養(yǎng)不足，畢業(yè)生在批判性思維和獨立思考能力方面，在創(chuàng)新精神和實踐能力方面，在對經濟和科技發(fā)展的適應性和靈活性方面，都有明顯欠缺。

流動人口子女教育存在許多突出問題。一些人口流入較多的地區(qū)在解決流動人口子女教育方面仍然面臨著很大的壓力，在保障流動人口子女教育權利與防范教育移民方面面臨著艱難的選擇。此外，農民工子女求學成本過高，受教育機會仍然很有限，而且質量較差，在流入地公辦學校就讀的農民工子女面臨著一系列學習、心理等壓力，教育效果并不理想，由此導致新一代農民工就業(yè)技能差，已經成為制約他們在城鎮(zhèn)尋找穩(wěn)定工作、長期扎根城市、實現市民化的重要因素。對留守兒童來說，由于父母不在身邊，親情缺失，這些孩子在安全、學習、情感等方面的諸多問題，依靠學校和社會難以根本解決。

中國教育公平性的不足只是一種現象，實際上反映出中國社會經濟發(fā)展中的一些深層次問題。

發(fā)展不平衡的國情制約。城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡是中國的基本國情，許多教育不公平的現象是發(fā)展不平衡的基本國情在教育領域的具體體現，比如，越是貧困的地區(qū)，政府教育投入也越少，個體接受教育的意識也比較落后，導致教育整體水平較低。

認識方面的不一致。盡管促進教育公平已經成為中國基本的教育政策導向，但是，長期以來，對于教育公平的政策目標，始終伴隨著各種爭議。有的認為，促進教育公平、縮小教育差距是削峰填谷，會降低教育質量；有的認為，促進教育公平，就是要搞教育標準化，就是要把每個學校辦成一個模式，喪失自身特色，與教育規(guī)律相違背，不利于教育創(chuàng)新；有的認為，促進教育公平，抹殺了不同稟賦和學習需求的學生之間的差異，不利于因材施教，不利于創(chuàng)新型人才培養(yǎng)；有的認為，現在是市場經濟社會，像計劃經濟時期一平二調那樣搞教育公平，不僅不合理，而且也難以實現。在促進教育公平的具體舉措上，社會也有不同看法，比如，有的認為，教師的頻繁流動不利于教師潛下心來培養(yǎng)學生，教師流動到新的學校，也要花很長時間適應新的工作環(huán)境，這不應該成為教育管理的常態(tài)。

既得利益的羈絆。中國在縮小教育差距、推進教育公平的過程中，始終面臨著利益的深刻調整，不破除既得利益的羈絆，改革就難以真正突破。以大中城市擇?，F象為例，目前廣泛存在以錢擇校、以權擇校、以優(yōu)擇校等三種擇校形式，不少涉及到復雜的利益輸送關系，成為一些熱點城市難以實現免試就近入學的癥結所在。在優(yōu)質教育資源有限的情況下，一些流入人口較多地區(qū)的戶籍人口與流動人口圍繞教育資源分配的沖突日益公開化，北京、上海等重點城市僅向外地人口有限開放了高職招生，就有一些學生家長組織抗議外地人口侵占了本應屬于他們的招生指標。

技術路線不明確。中國教育差距的形成十分復雜，歷史形成的辦學差距，加上區(qū)域發(fā)展不平衡以及不合理的體制機制，各種因素糾纏在一起，決定了推進教育公平是長期艱巨的過程。目前，中國主要依靠政府的行政手段，通過優(yōu)化地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間的教育資源配置，包括辦學條件、師資、招生名額等等，希望在短期內盡快縮小教育差距，這些措施力度大、見效快。但是，教育資源投入并不等于教育質量本身，學校管理和校園文化也很重要。有研究顯示，薄弱學校與優(yōu)質學校相比，教師職業(yè)發(fā)展機會較少，新進教師競爭激烈，難以吸引優(yōu)秀師資。所以，用什么樣的方式實現可持續(xù)的公平教育，還要多方面探索。

體制機制不完善。首先是政府職能沒有轉變，一些地方政府仍然根深蒂固的存在著集中優(yōu)質資源發(fā)展教育的政績觀，如果政府對不同地區(qū)、城市和農村以及不同學校之間還是實行差別化的政策，已經縮小的教育差距也會反彈。其次是中央和省級財政統(tǒng)籌力度不足，中國基礎教育采取低重心的管理體制，基礎教育經費主要來自縣級政府的財力，而且屬地投入的教育體制也會排斥流動人口接受教育。