原標(biāo)題：中國(guó)治理體制的特點(diǎn)及其優(yōu)勢(shì)

【摘要】中國(guó)具有強(qiáng)有力的政黨組織領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員系統(tǒng)、高效的政府執(zhí)行系統(tǒng)、有效的中央?yún)f(xié)調(diào)系統(tǒng)。這樣的制度安排在集聚力量、發(fā)揮國(guó)家整體效應(yīng)、促進(jìn)政府積極作為、實(shí)現(xiàn)國(guó)家集體意志方面，具有明顯功效。

【關(guān)鍵詞】政治制度    政府作為    集體意志      

【中圖分類號(hào)】D621       【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及國(guó)家實(shí)力的急劇增長(zhǎng)，中國(guó)一直是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的對(duì)象。尤其是2008年國(guó)際金融危機(jī)以后，許多人士更是聚焦中國(guó)，不時(shí)使用“北京共識(shí)”、“中國(guó)模式”等概念，試圖對(duì)中國(guó)的發(fā)展做出解釋。

中國(guó)的發(fā)展引發(fā)了人們對(duì)于發(fā)展模式和制度優(yōu)勢(shì)進(jìn)行比較的興趣，在諸多討論中，規(guī)模優(yōu)勢(shì)、后發(fā)優(yōu)勢(shì)、體制優(yōu)勢(shì)一般被認(rèn)定為“中國(guó)特色”的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。進(jìn)而有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)在平衡程序、能力和結(jié)果幾個(gè)要素以及引導(dǎo)社會(huì)追求最佳公共政策上具有較為明顯的優(yōu)勢(shì)，“可能在美式資本主義與歐式民主社會(huì)主義（福利國(guó)家）體制之外開創(chuàng)第三條發(fā)展道路”。

確實(shí)，中國(guó)在基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度和基本社會(huì)制度方面有著自己的特色。中國(guó)實(shí)行一黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家治理體制，在現(xiàn)行憲法體制下，人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度、民族區(qū)域自治制度、基層自治制度成為中國(guó)的基本制度，它們是基于中國(guó)特定歷史現(xiàn)實(shí)而形成的制度。另外，中國(guó)大陸采用單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，根據(jù)中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級(jí)行政層級(jí)實(shí)行分級(jí)治理——中央政府采取逐級(jí)發(fā)包和屬地化管理相結(jié)合的方式進(jìn)行治理。對(duì)于一個(gè)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，這樣的治理體制能夠滿足什么需求呢？

中國(guó)的制度安排在集聚力量、發(fā)揮國(guó)家整體效應(yīng)、促進(jìn)政府積極作為、實(shí)現(xiàn)國(guó)家集體意志方面，具有明顯功效

客觀地說(shuō)，不同國(guó)家的制度都有其形成的特定條件，也有其特定的功用和功效?？傮w考察，中國(guó)擁有強(qiáng)有力的政黨組織領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員系統(tǒng)、高效的政府執(zhí)行系統(tǒng)、有效的中央?yún)f(xié)調(diào)系統(tǒng)。這樣的制度安排在集聚力量、發(fā)揮國(guó)家整體效應(yīng)、促進(jìn)政府積極作為、實(shí)現(xiàn)國(guó)家集體意志方面，具有明顯功效。

首先，集中性。正如鄧小平所言，中國(guó)社會(huì)主義制度的最大優(yōu)越性是“集中力量辦大事”。中國(guó)能辦大事，也辦了好多別人辦不了的大事，這是世所公認(rèn)的。對(duì)于一個(gè)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，“集中力量辦大事”是必要的，而中國(guó)的制度安排，確實(shí)有助于各級(jí)黨政主官以及決策當(dāng)局順利推行施政計(jì)劃。

其次，效率性。追求發(fā)展的高效性對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)顯得尤為關(guān)切。中國(guó)的制度安排主要不是基于防范性分權(quán)和限權(quán)的考慮，而是基于信任性集權(quán)和賦權(quán)的考慮而形成的。所以，相對(duì)于后者而言，政府決策-執(zhí)行的高效性是它的顯著優(yōu)勢(shì)。這一優(yōu)勢(shì)在中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的過(guò)程中已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。

第三，協(xié)調(diào)性。由于歷史等諸多原因，發(fā)展中國(guó)家普遍面臨發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)，所以，促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的“均等化”、“一體化”是其緊迫任務(wù)。自上而下的領(lǐng)導(dǎo)體制，有助于政策資源的集中調(diào)配，消除社會(huì)發(fā)展的非均等化，促進(jìn)國(guó)家的整合。從理論上說(shuō)，中國(guó)的制度安排應(yīng)該在協(xié)調(diào)區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展平衡，克服城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距、貧富差距等方面發(fā)揮積極作用。這樣的優(yōu)勢(shì)確實(shí)也有諸多表現(xiàn)，比如，區(qū)域協(xié)調(diào)過(guò)程中的“對(duì)口支援”，區(qū)域發(fā)展中黨政干部的跨區(qū)域調(diào)配等，這些舉措在其他國(guó)家是難以想象的。

第四，連續(xù)性?，F(xiàn)代化的國(guó)家建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，它需要廣大民眾在具有現(xiàn)代意識(shí)的核心力量領(lǐng)導(dǎo)之下長(zhǎng)期不懈的努力。這樣的要求在制度安排上更加凸顯了“連續(xù)性”的意義，所以，在國(guó)家制度中保持執(zhí)政黨、執(zhí)政團(tuán)隊(duì)、施政方針和政策的連續(xù)性并不難理解。在保持國(guó)家正確發(fā)展方向的前提下，中國(guó)采行一黨執(zhí)政治理方式，對(duì)于貫徹國(guó)家意志、保持國(guó)家建設(shè)的一貫性確實(shí)具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

中國(guó)治理體制具有靈活性、穩(wěn)定性、高效性和集中性

當(dāng)今中國(guó)的國(guó)家制度是中國(guó)共產(chǎn)黨接過(guò)歷史“接力棒”之后所主導(dǎo)創(chuàng)建的。從歷史的角度看，中國(guó)近代以來(lái)面臨的危機(jī)，在很大程度上決定了當(dāng)初以黨救國(guó)、以黨建國(guó)、以黨治國(guó)的制度選擇路徑。從國(guó)家發(fā)展的角度看，中國(guó)作為后發(fā)展國(guó)家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)的緊迫性，以及“落后挨打”的國(guó)民記憶所激發(fā)的“趕超”戰(zhàn)略，在很大程度上決定了當(dāng)初黨政部門居于主導(dǎo)地位的國(guó)家制度特點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情的角度看，國(guó)民普遍的貧困化、社會(huì)的脆弱化和低組織化，在很大程度上決定了當(dāng)初權(quán)力導(dǎo)向的制度安排。不過(guò)，經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，尤其是經(jīng)歷30多年的改革開放，中國(guó)國(guó)家和國(guó)民狀況都發(fā)生了很大改變，國(guó)際地位也與60多年前的情形完全不同。今天，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革過(guò)程中，有兩方面的情況需要充分認(rèn)識(shí)：一方面，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的巨大變化為國(guó)家制度的改革和完善提供了資本和資源；另一方面，當(dāng)初的制度框架和特點(diǎn)又必然構(gòu)成當(dāng)今制度變革“路徑依賴”的條件。

當(dāng)然，任何事情都有正反兩面，這樣的制度安排在有些時(shí)候也存在弱勢(shì)，體現(xiàn)了“一體兩面”的特性。美國(guó)學(xué)者福山在其新作《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》中指出，國(guó)家、法治和負(fù)責(zé)制政府是考察現(xiàn)代國(guó)家治理的三個(gè)維度。也就是說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家治理實(shí)際上取決于三個(gè)要素，即“政府能力”、“法治”和“民主問(wèn)責(zé)”的均衡發(fā)展。如果運(yùn)用福山關(guān)于國(guó)家治理三要素的理論來(lái)評(píng)估，中國(guó)的黨政體制在“政府能力”方面表現(xiàn)突出，在“法治”和“民主問(wèn)責(zé)”方面可能存在不足，而后兩項(xiàng)不足通常使得黨政權(quán)力較少受到來(lái)自法律和民眾的限制。這些年，中國(guó)學(xué)界依據(jù)自己的理論也對(duì)中國(guó)治理體制和治理方式提出諸多分析和評(píng)論。其中，靈活性、穩(wěn)定性、高效性、集中性等特點(diǎn)在滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展要求方面受到了肯定，“財(cái)政聯(lián)邦主義”、“壓力型體制”、“同構(gòu)化管理”、“運(yùn)動(dòng)式治理”等現(xiàn)象所引發(fā)的地方主義、政治錦標(biāo)賽、短期行為、信息失真、政策扭曲等問(wèn)題被認(rèn)定為優(yōu)化治理必須解決的問(wèn)題。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所副所長(zhǎng)）

【參考文獻(xiàn)】

①[美]弗朗西斯·福山著，毛俊杰譯：《政治秩序的起源》，南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2014版。

責(zé)編/劉瑞一     美編/于珊

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