【摘要】農(nóng)地股份合作制是我國農(nóng)地改革中基層自發(fā)的探索與創(chuàng)造。在其運行過程中，出現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)益受損的問題，應(yīng)通過完善農(nóng)地股份合作的法律法規(guī)、轉(zhuǎn)變基層政府職能、健全農(nóng)地股份合作社治理機制、完善農(nóng)村社會保障體系、提高農(nóng)民維權(quán)意識和能力等途徑，保障農(nóng)民權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地股份合作制 農(nóng)民權(quán)益 保障 【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

農(nóng)地股份合作制運行中農(nóng)民權(quán)益受損的突出表現(xiàn)

經(jīng)濟收益權(quán)受到損害。農(nóng)地股份合作制推行后，由于資金、技術(shù)等的缺乏，造成我國農(nóng)民與工商企業(yè)地位的不對等，使得農(nóng)民土地股份折價低，從而擠壓了農(nóng)民收入增長空間。農(nóng)業(yè)屬于高風(fēng)險行業(yè)，如遇自然災(zāi)害、惡劣氣象條件及市場波動等情形，工商企業(yè)將嚴重虧損甚至破產(chǎn)，股份分紅不能及時到位，較為弱勢一方的農(nóng)民經(jīng)濟收益受到的影響更大。此外，農(nóng)地股份合作社管理人員如果產(chǎn)生道德風(fēng)險，或其經(jīng)營失誤，也會損害入股農(nóng)民的經(jīng)濟收益。

民主權(quán)利受到侵害。一是農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主決策權(quán)缺失。一些地方政府在政績沖動、資本逐利驅(qū)動下，借農(nóng)地股份合作之名，強制調(diào)整、收回農(nóng)民承包地，或強迫農(nóng)民長期出讓土地承包經(jīng)營權(quán)，造成部分農(nóng)民失去農(nóng)地入股的自主決策權(quán)。二是農(nóng)民參與民主管理合作社事務(wù)的程度偏低。農(nóng)民在章程制訂、股權(quán)設(shè)置、股紅分配等方面話語權(quán)較弱。三是一些合作社日常管理混亂，財務(wù)不透明，侵害了入股農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)利。

社會保障權(quán)益受到損害。農(nóng)地股份合作后對農(nóng)民勞動力的內(nèi)生消化有限，多數(shù)農(nóng)民成為隱性失業(yè)人口。部分涉農(nóng)企業(yè)為在短期內(nèi)獲利，或過度使用土地，或大量使用化肥和農(nóng)藥，從而使耕地土壤肥力下降，造成了土地不同程度的污染，留下土地難以復(fù)耕的后遺癥。這些耕種的急功近利及破壞性的開發(fā)，使農(nóng)民的社會保障權(quán)益受到損害。

農(nóng)地股份合作制運行中農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因

法律制度缺位。首先，現(xiàn)行法律未明確土地集體所有的產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體，造成農(nóng)民土地所有權(quán)虛置，基層政府因而能夠占據(jù)和支配土地所有權(quán)契約中的不完備空間，侵害農(nóng)民權(quán)益。其次，農(nóng)地股份合作社的法人地位不明確，限制了合作社的經(jīng)營活動，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到有效保障。最后，現(xiàn)行《合同法》等法律中對土地入股合同與當(dāng)事人的法律責(zé)任都無明確的規(guī)定，以致司法解決糾紛面臨的難度和成本加大。當(dāng)產(chǎn)生糾紛時，農(nóng)民往往由于法律救濟難以獲得，導(dǎo)致權(quán)益受損。

基層政府履職失當(dāng)。一方面，個別鄉(xiāng)村干部強迫農(nóng)民以承包地作價入股，甚至直接充當(dāng)農(nóng)地股份合作的主體，侵犯農(nóng)民決策自主權(quán)。另一方面，基層政府往往傾向于遷就投資企業(yè)的意愿，以行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)來壓低土地使用權(quán)作價，損害農(nóng)民的經(jīng)濟利益。此外，在農(nóng)地入股的各個流程中，均不同程度存在政府服務(wù)缺位現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)地股份合作的利益博弈中更顯劣勢。

農(nóng)地股份合作社內(nèi)部治理機制存在缺陷。在現(xiàn)實中，村社組織和農(nóng)地股份合作社政經(jīng)不分，致使村干部的行為缺少監(jiān)督和制衡，出現(xiàn)以權(quán)謀私、公權(quán)私用等行為，導(dǎo)致入股農(nóng)民分紅偏低，農(nóng)民的管理權(quán)利受到侵害。此外，激勵和約束機制的缺失，容易使經(jīng)營管理者失去工作熱情，也容易使合作社滋生腐敗、出現(xiàn)謀取私利等現(xiàn)象，

農(nóng)民對其合法權(quán)益的自我保護不足。第一，農(nóng)民的法律知識較為欠缺，維權(quán)意識不強。許多農(nóng)民不了解國家和地方出臺的保障農(nóng)民權(quán)益的政策法規(guī)，更不清楚承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和重要性；面對鄉(xiāng)村干部的不正當(dāng)干預(yù)，甚至合法權(quán)益遭受侵犯時，多數(shù)農(nóng)民采取消極忍讓態(tài)度。第二，農(nóng)民參與意愿不高。在合作社做出重大決策時，部分農(nóng)民隨意放棄其擁有的選舉、監(jiān)督等權(quán)利，從而喪失了通過有序參與合作社公共事務(wù)的決策及實施來維護自身權(quán)益的機會。

完善農(nóng)地股份合作制運行中農(nóng)民權(quán)益保障的基本路徑

完善農(nóng)地股份合作相關(guān)法律制度。一是以“確權(quán)”為基礎(chǔ)，適時修訂《物權(quán)法》等相關(guān)法律，賦予農(nóng)民清晰完整的土地產(chǎn)權(quán)，保證農(nóng)民對土地的占有、使用、收益、處置等權(quán)利，形成農(nóng)民對權(quán)利收益的穩(wěn)定預(yù)期。二是盡早修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，將農(nóng)地入股納入其調(diào)整范圍，重點解決好農(nóng)地股份合作社的主體性質(zhì)、基本功能、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬變化對股份合作的影響等問題，為合作社的發(fā)展提供法律依據(jù)。三是鼓勵各地出臺農(nóng)地股份合作社的地方性法規(guī)，或在其配套規(guī)范性文件中補充、完善農(nóng)地股份合作社的特殊規(guī)則。

轉(zhuǎn)變基層政府職能。一是尊重農(nóng)民的入股意愿，讓農(nóng)民獲得更多的選擇空間，做出最有利于自己經(jīng)營的決策。二是在農(nóng)地股份合作運行中加強服務(wù)與指導(dǎo)，提供政策指導(dǎo)、財政扶持、技術(shù)培訓(xùn)等多方位服務(wù)。三是完善農(nóng)地股份合作制糾紛處理機制，對農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益進行全面、系統(tǒng)的確認，及時化解農(nóng)地股份合作制運行中的矛盾糾紛。

健全農(nóng)地股份合作社內(nèi)部治理機制。首先優(yōu)化農(nóng)地股份合作制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，增強合作社內(nèi)部民主決策和民主管理力度。充分發(fā)揮農(nóng)地股份合作制“一人一票”民主決策機制的作用，保障入股農(nóng)民有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。其次提升農(nóng)地股份合作社管理水平。聘請專職經(jīng)理人，負責(zé)合作社的經(jīng)營管理。同時建立有效的激勵——監(jiān)督機制，使職業(yè)經(jīng)理人所獲收益與承擔(dān)的風(fēng)險掛鉤。

完善農(nóng)村社會保障體系。第一，強化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，拓寬農(nóng)民增收渠道。第二，對土地入股后產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)隱性失業(yè)人口提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、小額信貸扶持，使農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。第三，擴大養(yǎng)老金制度的覆蓋面，將入股農(nóng)民吸收進城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險范圍內(nèi)，減少入股農(nóng)民的后顧之憂。第四，探索建立有效的土地入股保證金制度和土地流入股險基金制度，防止企業(yè)破產(chǎn)而損害農(nóng)民利益。

提高農(nóng)民維權(quán)意識和能力。基層政府應(yīng)加強對《農(nóng)村土地承包法》等涉農(nóng)法律法規(guī)的宣傳，提高農(nóng)民的法律意識和法律素質(zhì)，鼓勵農(nóng)民通過法律手段來預(yù)防和解決權(quán)益受侵害的問題。同時，農(nóng)民也應(yīng)養(yǎng)成學(xué)習(xí)的習(xí)慣，通過學(xué)習(xí)提高自身的文化素質(zhì)和專業(yè)知識，掌握一定的談判能力，實現(xiàn)真正意義上的農(nóng)民合法權(quán)益的自我保護。

（作者分別為貴州醫(yī)科大學(xué)社會科學(xué)部副教授，清華大學(xué)高級訪問學(xué)者；清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文為北京市社會科學(xué)基金“土地股份合作制是集體土地所有制重要實現(xiàn)形式——以京郊為例”的階段性成果，課題編號：14KDB011】

【參考文獻】

①肖亞歌：《農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與村域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系》，《人民論壇》，2013年總第426期。

責(zé)編/張夏夢 劉芋藝（實習(xí)） 美編/于珊

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