具體到黨內治理，這些規(guī)則就被稱為“黨內法規(guī)”。然而，即便屬于“軟法”，又何以直接稱作“法”和“法規(guī)”呢？抑或“黨內法規(guī)”并非“軟法”而是“硬法”？回溯黨史不難發(fā)現(xiàn)，注重歷史正當性和延續(xù)性是黨的重要的行為風格。“黨內法規(guī)”一詞最早出現(xiàn)于1938年毛澤東在六屆六中全會上的報告——《中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中。毛澤東在這份報告中提出，為了使黨內關系走上正軌，除了“個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央”這四項最重要的紀律外，“還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”。劉少奇在全會上以《黨規(guī)黨法的報告》為題發(fā)言，指出“要保證黨的團結與統(tǒng)一，除政治上思想上之統(tǒng)一外，條文上亦應規(guī)定法律上非團結不可，以避免個別人破壞黨的團結與統(tǒng)一。并以此黨規(guī)與黨法去教育同志”。建國后，黨內法規(guī)建設曲折跌宕，十年動亂結束后，鄧小平在十一屆三中全會上強調“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”，全會決定“健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀”。1990年，《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》首次界定了“黨內法規(guī)”概念，并明確規(guī)定黨內法規(guī)的名稱、適用范圍、制定程序等事項，十四大又將“黨內法規(guī)”載入黨章，標志著“黨內法規(guī)”語匯和概念得到黨的根本大法正式確認。“黨內法規(guī)”概念興起于中國共產黨生死存亡之秋，建構的主要目的是嚴明黨的紀律，而毛澤東在延安起草上述報告時，緣何想到采用“法規(guī)”這個詞匯，是否受到共產國際和蘇共相關制度、文獻，以及外文翻譯抑或民國時期法學用語的影響，由于缺乏史料釋疑，我們無法確知。但是，經過數(shù)十年的話語傳承，“黨內法規(guī)”已經成為約定俗成的語匯，在沒有對現(xiàn)行政治和法律秩序造成沖擊的前提下，棄用這一極具歷史正當性和傳承意義的語匯而另立新詞，顯然不符合中國共產黨的行為風格，這也就要求我們對于“黨內法規(guī)”的研究不要停留于字眼和表象，而應探究其實質。

按照2013年《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下稱《制定條例》）的定義，黨內法規(guī)是“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱”。“內”字恰好點明了它的調整范圍，即它是黨的各級組織和全體黨員開展工作、從事活動的基本遵循，并且不依靠國家強制力保證實施。由此可見，黨內法規(guī)屬于行為規(guī)則意義上的“法”，即便在字面上避開“法”字，改做“黨內規(guī)范”或“黨內規(guī)則”，也并不改變其內涵與性質，我們大可不必咬文嚼字，糾結于字眼，而應聚焦于問題的關鍵——黨內法規(guī)就是黨內的行為規(guī)范，屬于“軟法”的范疇，它自然不是國家法律亦即“硬法”的組成部分，不依靠國家強制力實施，也不會當然地與國家法律發(fā)生沖突。有學者提出，“黨規(guī)具有強制力，是法律”，并以憲法確立了中共的領導地位和中共掌握武裝力量等國家暴力為理據，認定“黨規(guī)具有應然法律效力和實然法律效力”，而中國法學界之所以不認同該“現(xiàn)實”，“根本原因在于法學界的代議民主制教條思維”。我們認為，這種論證邏輯和價值取向是值得商榷的，論者實際上是以一個極具包容性的“法律”概念來證成黨規(guī)的“法律性”，再以黨的領導地位推導出黨內法規(guī)具備“國家強制約束力”，從而詭辯式地將“軟法”或“堅硬的軟法”拉入“硬法”的范疇，其論證瑕疵不言自明。而執(zhí)政黨已然明確地將黨內法規(guī)體系和國家法律體系分開闡釋，強調二者的銜接和協(xié)調，就是清晰地向黨內外表明無意將二者混合、混同，否則就是重回“以黨治國”“黨政不分”的舊路，與自己宣示的依法治國和依法執(zhí)政的價值取向背道而馳。歸結而言，黨內法規(guī)是黨組織和黨員的行為規(guī)范，否認黨內法規(guī)作為“法”的規(guī)范屬性，顯然是“國家法中心主義”的思維慣性使然，而將黨內法規(guī)想當然地認定為國家法律甚至超越國家法律，又忽視了不同規(guī)范間的性質和效力差別。

政黨本質上是政治組織，在法律框架內有“法不禁止皆自由”的自主活動權利，只要不與國家法律相抵觸，應當按照自己規(guī)章制度辦事、進行內部治理。形成良善的黨內治理首先需要一套完善的、體現(xiàn)先進性的黨內制度和規(guī)范體系的支撐引領，亦即良善的黨內治理首先要求黨內治理的法治化，在決策、對國家機關實施領導、組織管理、黨員權利保障和紀律檢查等黨內生活的各方面全方位實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化，這是為政黨發(fā)展的一般規(guī)律所印證的有益經驗，這條經驗對于從革命黨向執(zhí)政黨轉變的中國共產黨而言尤為珍貴。倘若仍然依靠領導人的魅力和碎片化的文件、指示治理政黨，自然難言“成熟的”執(zhí)政黨，更為人治和權力專橫留下了可能和空間。同時，基于黨的領導核心地位，建設法治國家、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化也需要良善的黨內法規(guī)體系發(fā)揮其積極的輻射作用。治黨治國各方面的因素都迫切要求黨實現(xiàn)黨內治理的法治化，而黨內法規(guī)恰恰為黨內治理法治化提供了最佳的制度載體。十八大以后，特別是十八屆三中、四中全會以后，黨對黨內法規(guī)的認識上升到了更高的層次，完善黨內法規(guī)體系的速度明顯加快，中央文件和領導人講話多次提及黨內法規(guī)的重要意義，比如，提出“黨內法規(guī)是管黨治黨的重要依據”“黨內法規(guī)制度體系體現(xiàn)著黨的先鋒隊性質和先進性要求，使管黨治黨建設黨有章可循、有規(guī)可依”，以及“運用黨內法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”“依規(guī)管黨治黨”等，都是追求黨內治理法治化的表征。

在建設社會主義法治國家的進程中，黨內法規(guī)存在并發(fā)揮作用有其現(xiàn)實必要性與合理性，不宜漠視甚或否定其作用，也不宜夸大其效能?；邳h內法規(guī)的歷史源流和本質屬性，以及執(zhí)政黨高層表述的價值指向綜合分析，我們應當認識到，中國特色社會主義法治體系下的黨內法規(guī)體系，就是黨組織和黨員工作和活動基本規(guī)范、行為的“基本遵循”，是用以落實管黨、治黨、建設黨，貫徹黨要管黨、從嚴治黨、制度建黨原則，實現(xiàn)黨內治理法治化的制度載體。   黨內法規(guī)與國家法律都是治國理政的規(guī)范依據   治國理政規(guī)范依據的“雙軌制”。中國共產黨作為執(zhí)政黨，其執(zhí)政地位并非像西方國家政黨一樣通過競爭性選舉贏得，而是基于革命的成功和改革的績效，經由憲法直接確認的。從時間維度上看，黨內法規(guī)的產生遠早于共產黨建立政權后領導人民制定憲法和法律的時間；從關系維度上看，在新中國成立后相當長一段時間里，黨內法規(guī)與國家法律并非相互影響，或者替代與被替代的關系；從實踐維度上看，這期間的國家治理更多地體現(xiàn)為依靠包括政策、黨內法規(guī)在內的各類規(guī)范性文件甚或領導人講話、批示，通過政治動員和政治行動的方式進行，這當然與黨的治國理念特別是法律觀高度相關。從1949年2月廢除“六法全書”宣告“法律是統(tǒng)治階級公開以武裝強制執(zhí)行的所謂國家意識形態(tài)。法律和國家一樣，只是保證一定統(tǒng)治階級利益的工具”①開始，期間“階級本位”的工具主義法律觀得以確立和發(fā)展，直至由“文化大革命”中的“無產階級專政”發(fā)展到極致，“法律虛無主義”成為社會主流思想。換言之，由于黨在革命時期形成的思想和行為慣性，加之歷經若干次政治運動凸顯了黨的政策的最高權威性、廣泛適用性和靈活有效性，使得干部群眾形成了“政策治國”“文件治國”的思維定勢，相信黨的政策文件比國家法律更具權威性和有效性，法律的地位和尊嚴一度完全被遮蔽。