“政策—政治動員”的治理模式隨著改革開放的推進(jìn)，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，逐漸過渡到同時(shí)依靠政策和法律兩種手段、兩個(gè)系統(tǒng)治理的模式。以“黨和人民共同意志”的憲法的實(shí)施為例，也“逐漸由單一依靠政治化實(shí)施，過渡到政治化實(shí)施與法律化實(shí)施同步推進(jìn)、相互影響的雙軌制格局”。歷經(jīng)波折的執(zhí)政黨也意識到，這種治理手段的“雙軌制”要求政治手段符合法律精神，法律手段符合政治原則，兩種手段相互影響但并不合一，也互不取代，同時(shí)在相應(yīng)領(lǐng)域發(fā)揮作用，因而鄧小平提出，“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個(gè)黨和政府的關(guān)系問題，是一個(gè)政治體制的問題”。1982年通過的現(xiàn)行憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位予以確認(rèn)，以及其后若干政治體制改革的基本方針凸顯在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本前提下推進(jìn)“黨政分開”的思路，即為對待政治系統(tǒng)（手段）與法律系統(tǒng)（手段）存續(xù)及其相互關(guān)系理念的現(xiàn)實(shí)佐證。而隨著法治理念的確立和法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)也日趨相對分離，在以執(zhí)政黨為核心的政治系統(tǒng)內(nèi)生成了黨章和黨內(nèi)法規(guī)為核心的政治性規(guī)范體系的同時(shí)，國家法律體系不斷完善。至2010年底，“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”。由此，形成了國家治理體系中兩套最為重要的規(guī)范體系，亦即作為政治系統(tǒng)內(nèi)核規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系和作為政治系統(tǒng)外部規(guī)范的國家法律體系，與黨內(nèi)法規(guī)銜接和協(xié)調(diào)的“國家法律”即國家法律體系，屬于廣義的法律范疇。

同時(shí)，現(xiàn)代民主政治以政黨政治為核心內(nèi)容和普遍形式，政黨政治作為國家治理體系的重要內(nèi)容也要求實(shí)現(xiàn)法治化。觀諸我國，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度與域外政黨制度的顯著區(qū)別在于，域外政黨制度甚至部分黨內(nèi)制度可以由憲法、政黨法或其他單行法律等國家法律直接型構(gòu)，而中國的政黨制度除在憲法序言中宣示“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”等內(nèi)容外，并無其他國家法律進(jìn)一步予以明確。政黨政治法治化自然是國家治理現(xiàn)代化的重要面向，完善政黨法制就當(dāng)然是完善國家法律體系的重要內(nèi)容，但事實(shí)上，現(xiàn)時(shí)中國通過制定政黨法或其他政黨制度法律，以國家法律形式型塑政黨制度，顯然面臨著理論短板和立法技術(shù)瓶頸，而中國社會正在深度轉(zhuǎn)型等變量的存在也使此方面的國家立法未得成熟時(shí)機(jī)。在此期間，領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)就可以把黨內(nèi)事務(wù)、政黨關(guān)系和黨政關(guān)系等事項(xiàng)首先在黨的一側(cè)規(guī)約起來，成為連接參政黨和國家機(jī)關(guān)的“橋梁”，以及未來政黨制度國家立法的“樣本”。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別與聯(lián)系。盡管作為治國理政手段的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是“法”，但二者除去發(fā)生機(jī)理和性屬的區(qū)別外，其余方面的差異也是不難辨明的。我們結(jié)合理論規(guī)范，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度試作歸納：

首先，制定主體不同。按照中央規(guī)定和具體實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體可分為“兩層五類”。“兩層”分別是中央的中央組織、中央紀(jì)委和中央各部門、中央軍委及其政治工作機(jī)關(guān)，以及地方的省、自治區(qū)、直轄市黨委，其中，中央組織包括全國代表大會、中央委員會，以及中央政治局及其常委會②，而“五類”即中央組織、中央紀(jì)委、中央各部門、中央軍委及其政治工作機(jī)關(guān)和省市區(qū)黨委。國家法律則由法定的有權(quán)國家機(jī)關(guān)制定，我國現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。按照立法法等法律法規(guī)規(guī)定，立法主體包括了全國人大及其常委會；國務(wù)院；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會、自治州人大及其常委會；經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會；民族自治地方人大；國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府；以及中央軍事委員會及其各總部、軍兵種、軍區(qū)、中國人民武裝警察部隊(duì)等主體。最高人民法院、最高人民檢察院還有權(quán)作出審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋。

其次，表現(xiàn)形式和體系構(gòu)成不同。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的表現(xiàn)形式有著明顯的區(qū)別，這與二者在制定主體上的差異相關(guān)聯(lián)。與“兩層五類”的黨內(nèi)法規(guī)制定主體相對應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)體系由中央黨內(nèi)法規(guī)、軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)檢條規(guī)③、部門黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)等五類組成，依據(jù)各自權(quán)限表現(xiàn)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七種形式；國家法律體系則根據(jù)不同主體的立法權(quán)限，由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和軍事法規(guī)、軍事規(guī)章等規(guī)范性法律文件構(gòu)成。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在名稱上會有“重合”，例如，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”“規(guī)定”和“辦法”等，規(guī)章一般稱“規(guī)定”“辦法”，這就與黨內(nèi)法規(guī)的部分表現(xiàn)形式相同。多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)可從文件全稱將其與行政法規(guī)規(guī)章相區(qū)別，比如黨內(nèi)法規(guī)會注明“中國共產(chǎn)黨”或某方面黨務(wù)工作的規(guī)范等，但也有一些黨內(nèi)法規(guī)特別是地方黨內(nèi)法規(guī)從名稱上較難分辨，如《湖北省安全生產(chǎn)黨政同責(zé)暫行辦法》《海南省“庸懶散奢貪”行為問責(zé)辦法（試行）》等，只能從制定主體和公布主體等方面來判斷。此外，立法法規(guī)定了國家法律體系內(nèi)各規(guī)范性法律文件的效力位階，黨內(nèi)法規(guī)也建立了相應(yīng)的效力規(guī)則，但較為簡單，可以概括為黨章具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得與之相抵觸；中央黨內(nèi)法規(guī)效力高于紀(jì)檢條規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)；地方黨內(nèi)法規(guī)不得與紀(jì)檢條規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。