第三，制定程序不同。從宏觀上看，黨內(nèi)法規(guī)制定工作包含制定五年工作規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和具體制定等階段，進(jìn)入具體制定程序后，一般需要經(jīng)過起草、審核、審議批準(zhǔn)和報(bào)請(qǐng)公布等程序。中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀(jì)委、中央各部門起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)委、中央有關(guān)部門起草或者成立專門起草小組起草，其他黨內(nèi)法規(guī)由制定主體自行組織起草。審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；審核通過的草案則按不同權(quán)限，分別由上述制定主體予以審議批準(zhǔn)，經(jīng)審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案，由負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)核文后按規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)發(fā)布，并且一般采用文件的形式發(fā)布。依照規(guī)定，國(guó)家法律法規(guī)必須經(jīng)過起草、提出、審議（審查）、表決（決定）和公布等法定程序，此處不再贅述，但有兩點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起注意：第一，國(guó)家機(jī)關(guān)立法過程中，普遍存在人大常委會(huì)黨組、政府及其部門黨組就重要的規(guī)范性法律文件草案向同級(jí)黨委請(qǐng)示的做法，譬如，全國(guó)人大常委會(huì)黨組就《立法法》修改草案兩次向中央政治局及其常委會(huì)請(qǐng)示匯報(bào)，其后“根據(jù)黨中央的重要指示精神，對(duì)修正案草案又作了進(jìn)一步修改完善”。此類“請(qǐng)示—指示”程序不是國(guó)家立法的法定程序，也不是黨內(nèi)法規(guī)制定程序與國(guó)家立法程序的交叉，而是黨運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政權(quán)力的體現(xiàn)。第二，國(guó)家立法的表決（決定）程序依法通過會(huì)議作出，比如，盡管行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但規(guī)章也要求經(jīng)過部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議，地方政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定，不得以行政首長(zhǎng)簽批或負(fù)責(zé)人傳批等形式?jīng)Q定。而除了重要的黨內(nèi)法規(guī)須經(jīng)黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央全會(huì)、政治局或其常委會(huì)會(huì)議審批外，部分中央黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)檢條規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)均未要求必須經(jīng)會(huì)議審批，因此，部分中央黨內(nèi)法規(guī)還可按程序報(bào)請(qǐng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志簽批，個(gè)別省市區(qū)黨委更直接規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案可以經(jīng)書記等個(gè)人審批，這與國(guó)家機(jī)關(guān)立法程序殊為相異。

第四，適用范圍不同。黨內(nèi)法規(guī)是用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)生活秩序，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)則，因此，其適用范圍原則上僅限于黨組織和黨員，盡管具體的使用范圍會(huì)因黨內(nèi)法規(guī)的制定主體而有所不同，比如地方黨內(nèi)法規(guī)就僅適用于該省級(jí)行政區(qū)內(nèi)的黨組織和黨員。當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，作為其制度規(guī)范高級(jí)形式的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整到黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨與參政黨和群團(tuán)組織的關(guān)系等內(nèi)容，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨管干部等重大原則，但從規(guī)范層面而言，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整上述關(guān)系時(shí)，其調(diào)整范圍也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守“黨內(nèi)側(cè)”的界限，亦即不超出調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、維護(hù)黨內(nèi)生活秩序的黨內(nèi)治理范疇，上述事項(xiàng)涉及“黨外側(cè)”的，應(yīng)由國(guó)家法律、組織章程、規(guī)則辦法等規(guī)范予以承接?，F(xiàn)行部分黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍實(shí)際上延伸至一些非黨組織團(tuán)體和非黨員個(gè)人，這類情形正是在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)過程中需要認(rèn)真研究和妥善處理的。國(guó)家法律的調(diào)整范圍較為清晰，它調(diào)整社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，具有普遍性，適用于所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，其適用范圍比黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍廣，并且包含了黨組織和黨員在內(nèi)的組織和個(gè)人。

第五，規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不同。比照法理學(xué)一般理論，法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式在邏輯上應(yīng)當(dāng)包括假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)要素。盡管黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容用條款形式表述，并且要求不同于一般不用條款形式表述的決定、意見等規(guī)范性文件，但從現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容來看，除了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下稱《紀(jì)律處分條例》）等少數(shù)以義務(wù)性規(guī)范為主的黨內(nèi)法規(guī)以外，其他黨內(nèi)法規(guī)一般并不具備完整的結(jié)構(gòu)形式，尤其缺乏明確的責(zé)任條款。此外，由于政黨特性、黨內(nèi)行文習(xí)慣和法規(guī)制定技術(shù)等因素影響，黨內(nèi)法規(guī)的詞匯、條款較之國(guó)家法律呈現(xiàn)出更多的政治性言辭、宣示性條款甚至生活化語(yǔ)言，比如“黨組織對(duì)于黨員提出的請(qǐng)求，要及時(shí)受理。根據(jù)具體問題，有的要及時(shí)解決，有的要說明情況，有的要進(jìn)行說服教育”⑤等。國(guó)家法律的條款則一般具備完整的邏輯結(jié)構(gòu)，有的規(guī)范性法律文件還會(huì)設(shè)置專章明確相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織和黨員的行為要求比國(guó)家法律對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、社會(huì)組織和公民的要求更為嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)更高，比如“生活奢靡、貪圖享樂、追求低級(jí)趣味”的行為并不受國(guó)家法律調(diào)整，卻是受黨內(nèi)法規(guī)規(guī)制、黨的紀(jì)律處分的行為，這在理論上主要是基于黨在思想理論、組織、作風(fēng)和制度等方面的先進(jìn)性，“始終保持黨的先進(jìn)性，加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)，是黨的生命所系、力量所在”。

第六，實(shí)施方式不同。如前所述，規(guī)范是否具備國(guó)家強(qiáng)制約束力，是否直接依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施是“軟法”與“硬法”的重要分界。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)的行為規(guī)范，通過政治教育和宣傳動(dòng)員，依靠黨組織負(fù)責(zé)人、黨員對(duì)黨的政治認(rèn)同及其個(gè)人的政治自覺實(shí)施，并以黨的紀(jì)律作為強(qiáng)制手段作為保證，比如《紀(jì)律處分條例》第1條首先言明“為維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)……根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，制定本條例”，第6條又規(guī)定“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)……依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究”。通過對(duì)“違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)追究的黨組織和黨員”進(jìn)行審查和處分，直至解散黨組織或開除黨員黨籍，以此嚴(yán)明黨的紀(jì)律，保證黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施。國(guó)家法律則具備國(guó)家強(qiáng)制約束力，由軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄等國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，盡管有黨員違反刑律被處以黨紀(jì)處分和刑事處罰，但并不說明二者的實(shí)施方式相同，兩種制裁不同的實(shí)施主體和先后順序恰好映證了這種差別。當(dāng)然，現(xiàn)行部分黨內(nèi)法規(guī)因涉及黨外公共事務(wù)而實(shí)際上具備了“硬法”的色彩，例如中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，這也在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，以及與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)過程中需要認(rèn)真研究的問題。

在把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律區(qū)別的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到二者相互聯(lián)系的一面，這也是二者銜接和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”⑥中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。依據(jù)憲法和法律享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)也要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)，制定法律規(guī)范性文件，因而黨既“制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)秩序，為公民、法人和其他組織提供活動(dòng)依據(jù)”。盡管黨內(nèi)法規(guī)的首要目的是為黨組織和黨員提供行為遵循，實(shí)現(xiàn)管黨治黨建設(shè)黨的目標(biāo)，但中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，那么黨制定黨內(nèi)法規(guī)就必然以黨章和黨的方針政策為依據(jù)，以人民意志為依歸。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，憲法和法律就必然將黨的主張和人民意志相統(tǒng)一。那么，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雖然有著顯著的區(qū)別，但同時(shí)也有著本質(zhì)一致的基礎(chǔ)，那就是二者都是黨的基本理論、基本路線和基本綱領(lǐng)的具體體現(xiàn)，都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。