黨內(nèi)法規(guī)是黨的主張和黨內(nèi)規(guī)章制度的高級形態(tài)，國家法律是黨和人民意志的共同載體，二者都是實現(xiàn)法治的必要前提，都是國家治理體系的重要組成部分，因而黨治國理政既需要依靠黨內(nèi)法規(guī)，也需要依靠國家法律。如前所述，有的國家以國家憲法和法律形式直接規(guī)定政黨的組織和成員、權(quán)利與義務(wù)、經(jīng)費和執(zhí)政程序等事項，在中國治理手段“雙軌制”的國情下，徑直由國家法律對部分黨務(wù)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政程序作出規(guī)定，從而取消黨內(nèi)法規(guī)，目前在理論和技術(shù)層面都頗有障礙，實踐上也不具可能性。然而，可以預(yù)見的是，隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)體系在逐漸完善和成熟的過程中，會有一部分黨內(nèi)法規(guī)“轉(zhuǎn)化”為國家法律法規(guī)，改以國家法律法規(guī)的形式承載，因而黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量有所起伏，這是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的必然，并不代表黨內(nèi)法規(guī)不再有存在的必要。

處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的基本原則。綜合前述分析，建設(shè)法治國家，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系將是并存并行的規(guī)范體系。然而，基于法治的普遍規(guī)律和中國的現(xiàn)實國情，首先應(yīng)當(dāng)遵循以下兩點原則明確二者的關(guān)系定位。

第一，國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，禁止黨內(nèi)法規(guī)逾越。法治思維就是憲法法律至上的思維，在我國的社會調(diào)整系統(tǒng)中，以憲法法律為核心的法律系統(tǒng)是最重要的、最權(quán)威的系統(tǒng)，其他任何社會調(diào)整手段都不得與之相對抗，同時所有社會關(guān)系參加者都必須遵守。政黨作為政治組織，在選舉、執(zhí)政和黨內(nèi)治理等內(nèi)外部活動中也必須遵守國家法律，概莫能外。我國吸取歷史教訓(xùn)，在憲法序言闡明憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)”。第五條進(jìn)一步規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”因此，在法律地位和法治權(quán)威層面上，國家法律無疑高于黨內(nèi)法規(guī)。在新的社會背景下，黨的憲法觀念也將超越將憲法視為確認(rèn)事實的形式，而更加強(qiáng)調(diào)憲法是規(guī)范政治行為的，對政治主體具有引導(dǎo)和引領(lǐng)功能的基本規(guī)范，即便共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，也沒有超越憲法和法律的特權(quán)。黨內(nèi)具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)——黨章規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須恪守“憲法為上、黨章為本”的原則，這種取向在“四個全面”進(jìn)程中被突出宣示。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)注意到，黨在特定場域和時域，以特定形式表達(dá)的主張與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定會呈現(xiàn)出合法性與正當(dāng)性層面的緊張關(guān)系，這是深化改革過程中時常出現(xiàn)的情形，比如十八屆五中全會提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策”與當(dāng)時《人口與計劃生育法》的規(guī)定相矛盾，但這是執(zhí)政黨為推進(jìn)各領(lǐng)域改革提出的建議，不屬于黨內(nèi)法規(guī)，屬于黨的政策范疇，不能因“違法”而歸于無效。

這里有必要連帶分析一個問題，有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是具有“法政二重屬性的規(guī)范性文件”，“基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇”。我們認(rèn)為，若此處的“政策”泛指黨的主張，則尚無問題，但若是狹義的“政策”，那在中國語境下就會產(chǎn)生歧義。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的主張和黨內(nèi)規(guī)章制度的高級形態(tài)，盡管帶有鮮明的政治意味，但與決議、決定、意見、通知等黨內(nèi)規(guī)范性文件不同，它“將原則性的政策話語精準(zhǔn)化，運用規(guī)范化的語言進(jìn)行表達(dá)，程序化的方式予以貫徹，使之具有可執(zhí)行性和可操作性”，表現(xiàn)為剛性、穩(wěn)定的行為規(guī)范，而非建議、倡議等方向性、引導(dǎo)性話語，故其公共性特質(zhì)與政策性色彩遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于指導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益等方面的黨內(nèi)政策性文件。同時，依據(jù)《制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下稱《備案規(guī)定》）的規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論和路線、方針、政策”，而“是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸”同時是黨內(nèi)法規(guī)備案審查的重要內(nèi)容，由此可見，黨內(nèi)法規(guī)并不屬于“政策”的范疇，而且“政策”相較于黨內(nèi)法規(guī)而言是更上位的概念，往往成為制定黨內(nèi)法規(guī)的重要淵源。十八屆四中全會也提出“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動”，將黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)相區(qū)分，同時說明二者與國家法律的關(guān)系。而那些體現(xiàn)于黨的各類規(guī)范性文件中具體的、具有可操作性的“政策”，黨內(nèi)法規(guī)也較其更穩(wěn)定、更可預(yù)期、更嚴(yán)密和更規(guī)范。因而政策性既非黨內(nèi)法規(guī)的首要屬性，也非主要特征，不宜以“政策”定位黨內(nèi)法規(guī)，也不宜將其與黨的其他政策性文件相混淆。

因此，用以實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化，管黨治黨建設(shè)黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不一致是不被容許的，這一重要原則也為作為“黨內(nèi)立法法”的兩個條例所吸收⑦，若黨內(nèi)法規(guī)逾越了憲法和法律的規(guī)定，就必須予以糾正。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)完全無涉“黨大還是法大”的問題，而是關(guān)乎憲法和法律普遍約束力的憲理法理問題，關(guān)乎憲法和法律權(quán)威的法治根基問題。有人認(rèn)為不能將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相提并論“一較高下”，或是認(rèn)為黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的黨，而且黨內(nèi)法規(guī)僅在黨內(nèi)適用，那么黨內(nèi)法規(guī)就可以不受國家法律的約束。這些觀點顯然違背常識、邏輯不通，無疑與法治精神相左，完全站不住腳。