【摘要】通過培訓(xùn)提高我國公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力及綜合素質(zhì)，是新形勢下提高政府服務(wù)水平、順利實施職能轉(zhuǎn)變的有效途徑；而構(gòu)建完整的服務(wù)型政府公務(wù)員能力培訓(xùn)評估體系，也將有利于公務(wù)員培訓(xùn)評估活動的有效開展，增強公務(wù)員服務(wù)公眾的能力。文章在闡述公務(wù)員能力培訓(xùn)與評估意義的基礎(chǔ)上，分析了我國公務(wù)員培訓(xùn)評估存在的問題與不足，提出了構(gòu)建公務(wù)員培訓(xùn)評估體系的實施策略。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府　公務(wù)員能力　培訓(xùn)評估體系　構(gòu)建

【中圖分類號】D630.3　　　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

20世紀(jì)70年代中后期開始，西方國家掀起了轟轟烈烈的政府改革浪潮，在這一歷史進(jìn)程中，政府必須轉(zhuǎn)變職能，成為新的服務(wù)型政府。其突出表現(xiàn)為政府所提供的軟硬件僅是法律、制度、政策及公共設(shè)施環(huán)境與服務(wù)，公民個體或團(tuán)體單位如何運用這些軟硬件，政府不再過問也不再干涉，權(quán)力管理要完全讓位于依法治理；甚至政府原來所承擔(dān)的某些管理事項也交由市場運作，使某些公共服務(wù)市場化，這些做法在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時，也激活了市場的潛力。

這一變化也給公務(wù)員的工作內(nèi)容與方式帶來了新的挑戰(zhàn)：一方面，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)過程中必須調(diào)整工作方式以適應(yīng)新的工作內(nèi)容；另一方面，公務(wù)員并不因政府職能的轉(zhuǎn)變而降低了要求，相反，將面對更強的業(yè)務(wù)能力與更高的綜合素質(zhì)要求，如政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、溝通協(xié)調(diào)能力等等。①因此，通過培訓(xùn)提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力，提升公務(wù)員的綜合素質(zhì)，是新形勢下提高政府服務(wù)水平、順利實施職能轉(zhuǎn)變的有效途徑；而構(gòu)建完整的服務(wù)型政府公務(wù)員能力培訓(xùn)評估體系，也將有利于公務(wù)員培訓(xùn)評估活動的有效開展，使公務(wù)員通過培訓(xùn)而增強服務(wù)公眾的能力。

實施公務(wù)員能力培訓(xùn)評估的意義

培訓(xùn)評估是創(chuàng)建服務(wù)型政府的重要手段。黨的十八大報告提出的建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，已成為我國行政體制深化改革的重要目標(biāo)之一。服務(wù)型政府的建設(shè)是為了順應(yīng)下列要求：第一，追求卓越的公共行政管理績效，以符合世紀(jì)挑戰(zhàn)及外部壓力的要求。②自20世紀(jì)70年代末以來，行政改革已成為一個國際化的大趨勢，如公共管理運動就努力尋求在成本核算及績效評估方面使政府工作有所突破，人們都希望新的服務(wù)型政府既節(jié)約、又高效。而培訓(xùn)評估，便是使政府能夠達(dá)到這一指標(biāo)的必須途徑和必備手段。第二，轉(zhuǎn)變觀念以適應(yīng)新時期政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展要求。政府職能轉(zhuǎn)變是我國行政體制改革的核心目標(biāo)，是我國改革開放進(jìn)一步深入的體現(xiàn)，政府職能轉(zhuǎn)變不只是行政制度的轉(zhuǎn)變；服務(wù)型政府的建設(shè)也不只是公共設(shè)施與環(huán)境的建設(shè)，在公務(wù)員職能培訓(xùn)的深層，更需要通過培訓(xùn)來改變的還是政府公職人員傳統(tǒng)的行政方式與管理意識。而且，在后續(xù)的發(fā)展與提升中，公務(wù)員的培訓(xùn)與評估將是一個長期過程，是對政府行政績效的有效考核方式，培訓(xùn)評估能夠使政府公務(wù)員從思想上重視，進(jìn)而促進(jìn)意識的轉(zhuǎn)變。

培訓(xùn)評估是提高公務(wù)員能力的有效方法。要建設(shè)服務(wù)型政府，首先需要建設(shè)一支能力強、素質(zhì)高的公務(wù)員隊伍。公務(wù)員的素質(zhì)能力不僅是指公務(wù)員要具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，還包括公務(wù)員要具有較高的政治素質(zhì)、正確的職業(yè)倫理及強烈的服務(wù)意識，其中公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力是一切素質(zhì)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，沒有公務(wù)員過硬的業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，就談不上服務(wù)型政府的建設(shè)，新型政府的職能轉(zhuǎn)變就是一句空話，政府的服務(wù)水平及工作績效就很難令人民滿意。但公務(wù)員業(yè)務(wù)能力與業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高又基于強烈的責(zé)任意識和服務(wù)理念，并受到公務(wù)員的職業(yè)道德的顯著影響。因此，要提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與能力，首先要培養(yǎng)責(zé)任意識、敬業(yè)精神等職業(yè)道德；而要提高公務(wù)員的責(zé)任意識與服務(wù)水平，業(yè)務(wù)能力與業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn)與提高就是必經(jīng)之途。

培訓(xùn)評估是提高培訓(xùn)質(zhì)量的必須環(huán)節(jié)。培訓(xùn)評估是公務(wù)員培訓(xùn)過程必不可少的組成部分，是整個培訓(xùn)流程的重要階段。在培訓(xùn)活動的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，準(zhǔn)備階段是為培訓(xùn)階段做準(zhǔn)備、打基礎(chǔ)的階段；實施階段是培訓(xùn)過程的中心環(huán)節(jié)和主體部分，通過有計劃、有步驟的教育教學(xué)及實習(xí)實踐活動，使學(xué)員掌握公務(wù)員從事行政工作所必需的理論知識與實際能力，形成行政工作所必須的服務(wù)意識、政治思想素質(zhì)及行政倫理道德。但是，培訓(xùn)效果如何，學(xué)員能否適應(yīng)并勝任政府職能工作，能否提供令人民群眾滿意的服務(wù)工作，則有待評估環(huán)節(jié)的考核與考察。所以，培訓(xùn)評估是對學(xué)員成績的一種考評，也是對培訓(xùn)活動的一個總結(jié)。③在新的歷史發(fā)展時期，服務(wù)型政府的績效如何要由群眾進(jìn)行評價，那么培訓(xùn)評估就顯得尤為關(guān)鍵，從這一方面講，培訓(xùn)評估也是對公務(wù)員能力素質(zhì)的第一次檢驗。鑒于此，培訓(xùn)評估就不可能像過去那樣走過場、搞形式，而是要以完善的評估體系進(jìn)行完整的評估活動，既要有事前評估，也要有事中評估，更要有事后評估，尤其需要后期的跟蹤與反饋，才能真正評價公務(wù)員素質(zhì)及培訓(xùn)活動的質(zhì)量與水平，并針對問題加以有效解決。

我國公務(wù)員能力培訓(xùn)評估中存在的問題

目前，我國針對公務(wù)員培訓(xùn)評估的總體制度雖已建立，但具體實施的細(xì)節(jié)方法并不完善，主要表現(xiàn)為評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序及評估規(guī)制的模糊與不清，這說明我國有關(guān)公務(wù)員能力的培訓(xùn)評估尚未形成一套有效、完整的模式體系。

培訓(xùn)評估的思想觀念比較淡薄。公務(wù)員培訓(xùn)評估的淡化說到底還是思想觀念的淡薄，這與我國長期的公務(wù)員準(zhǔn)入與選拔制度有關(guān)。一方面，我國公務(wù)員準(zhǔn)入制度并不完善，行政部門人員的招納往往需要一定的社會關(guān)系，專業(yè)水平、綜合素質(zhì)及行政能力并不是必要的條件，公務(wù)員培訓(xùn)也就無關(guān)緊要，培訓(xùn)評估隨之也被淡化；另一方面，公務(wù)員所端的“金飯碗”也使進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員無需擔(dān)心離職的風(fēng)險，甚至庸庸碌碌、無所事事者也依舊可以混跡于行政部門，并且不乏升遷的機(jī)會，如此也造成培訓(xùn)評估思想觀念的淡薄。

盡管國家于2006年1月1日實施的《公務(wù)員法》對公務(wù)員培訓(xùn)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，《2016—2010年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》也提出了要開展培訓(xùn)質(zhì)量評估的要求，但由于傳統(tǒng)思想觀念根深蒂固，公務(wù)員以及相關(guān)培訓(xùn)部門對于培訓(xùn)質(zhì)量的評估大多沒有給予足夠的重視，或者沒有建立有效的評估制度體系，導(dǎo)致培訓(xùn)評估質(zhì)量總體偏低。

培訓(xùn)評估的內(nèi)容層次較為淺顯。公務(wù)員培訓(xùn)評估需要一定的明確且易于操作的標(biāo)準(zhǔn)，而評估標(biāo)準(zhǔn)的制定又是建立在一定評估內(nèi)容基礎(chǔ)上的，沒有具體、細(xì)致、完整的評估內(nèi)容，就無法制定科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估標(biāo)準(zhǔn)。從目前我國公務(wù)員培訓(xùn)的內(nèi)容來考查評估的內(nèi)容，無論是在完整性上還是在層次性上，都還存在許多問題。參照柯克帕特里克四級評估法，和一些發(fā)達(dá)國家相比較，我國的公務(wù)員培訓(xùn)評估落差明顯，缺失較多。主要體現(xiàn)在公務(wù)員培訓(xùn)評估缺乏應(yīng)有的行為評估與結(jié)果評估?？驴伺撂乩锟怂募壴u估法中，行為評估是考查被培訓(xùn)者的知識運用程度，結(jié)果評估是考查被培訓(xùn)者在培訓(xùn)后工作績效的改善程度，④應(yīng)該說，結(jié)果評估是衡量培訓(xùn)效果的最有力標(biāo)準(zhǔn)，但我國公務(wù)員培訓(xùn)在考試結(jié)業(yè)后并沒有這些后續(xù)的追蹤評估活動。同時，我們還缺少對培訓(xùn)所產(chǎn)生的社會效益的評估?？挤蚵J(rèn)為培訓(xùn)的效果最終應(yīng)體現(xiàn)在其對社會所產(chǎn)生的影響上面，而我國在這一方面的評估自然也是缺失的。

培訓(xùn)評估的方式方法比較單一。培訓(xùn)評估的方式大致包括這樣幾個方面：一是評估主體的地位、角色與角度，二是評估的具體措施與手段，三是評估的過程性組合。評估主體即是指由誰來評估的問題。評估主體不同，角色不同，角度不同，權(quán)威性也就不同，評估效果自然也不會一樣。評估需要公平、客觀、科學(xué)，只有通過多角色、多角度的評估活動，評估的公平、客觀、科學(xué)才能有所保證。而我國目前的評估人一般為培訓(xùn)人，這種評估的效度與信度可想而知。缺少第三方評估者是我國公務(wù)員培訓(xùn)評估中的一大缺陷。評估的具體手段是指采取什么樣的評估手段，比如我國目前的卷面筆試法就是一種評估手段。但筆試法的單一性決定了它的弊端非常多，除了未必真實的理論分?jǐn)?shù)外，還能評估到什么呢？評估的過程性組合是指評估活動應(yīng)是一個過程性活動，并不是一蹴而就的事情。上文所論述到的事前評估、事中評估、事后評估就是一種必要的過程性評估方法；柯克帕特里克的四級評估法也是一種組合型的過程性評估方法，只有將培訓(xùn)的效果通過運用及工作績效是否改善來檢驗，才能確論培訓(xùn)的效果是否理想。在這一方面，我國目前的評估也是不足的。

我國公務(wù)員能力培訓(xùn)評估體系構(gòu)建的途徑

完善培訓(xùn)評估制度。公務(wù)員培訓(xùn)評估的科學(xué)、有效實施需要完善的培訓(xùn)評估制度與機(jī)制。但公務(wù)員的培訓(xùn)評估是一項長期、復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，這一過程的實施必須在完整制度機(jī)制的支撐下才能規(guī)范進(jìn)行。由于我國公務(wù)員制度的實施比較晚，公務(wù)員培訓(xùn)評估體制不夠成熟與完善在所難免。我國于1993年頒布實施的《國家公務(wù)員暫行規(guī)定》僅僅是公務(wù)員制度的開始，2006年頒布實施的《公務(wù)員法》雖對公務(wù)員培訓(xùn)做了相關(guān)規(guī)定，但將培訓(xùn)班的評估工作交由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來做并不科學(xué)合理；《2006—2010年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》提出了要對干部教育培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行評估的要求；但在《2011—2015年行政機(jī)關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)綱要》中對于培訓(xùn)評估的標(biāo)準(zhǔn)、流程、規(guī)范等也沒有具體的可操作細(xì)則，這使得我國公務(wù)員培訓(xùn)評估的制度機(jī)制還不那么具體與完善，從而影響了對培訓(xùn)質(zhì)量的有效評估。在這種情況下，要提高培訓(xùn)評估的質(zhì)量與水平，就必須進(jìn)一步完善公務(wù)員培訓(xùn)評估制度。一方面，可以參考、借鑒國外先進(jìn)的公務(wù)員培訓(xùn)評估制度與經(jīng)驗。如美國的《政府雇員訓(xùn)練法》，法國的《繼續(xù)教育法》等；另一方面，應(yīng)根據(jù)我國行政職能的實際需要制定適合中國國情的、具有中國特色的公務(wù)員培訓(xùn)評估制度，分別從評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序、評估機(jī)構(gòu)等方面做出詳盡規(guī)定與規(guī)范，以保證評估機(jī)制的完善與評估功能的發(fā)揮。

豐富培訓(xùn)評估內(nèi)容。我國歷來重視對政府公職人員政治素質(zhì)的培養(yǎng)，特別是對于黨員干部，“政治掛帥”是第一衡量指標(biāo)。隨著公務(wù)員制度的實施，公務(wù)員培訓(xùn)除了重視政治思想素質(zhì)的培養(yǎng)與提高，對公務(wù)員工作能力的要求也越來越高。在全球化迅速發(fā)展的今天，不同體制的國家在行政能力上都面臨內(nèi)外部壓力與挑戰(zhàn)，公務(wù)員的行政能力越發(fā)是一個不可忽視的素質(zhì)構(gòu)成部分，公務(wù)員培訓(xùn)與評估的重點也漸漸轉(zhuǎn)移到其能力方面上來。

特別是隨著中國改革的深入及政府職能的轉(zhuǎn)變，公務(wù)員必須具備政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、溝通協(xié)調(diào)能力；必須具有把握機(jī)遇、妥善處理行政事務(wù)、駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對各種復(fù)雜局面的能力。這些能力和公務(wù)員的政治思想水平及道德品質(zhì)水平一樣，應(yīng)被作為重點培訓(xùn)的內(nèi)容，并被納入重點評估的范圍。比如英國就將公務(wù)員的核心能力劃分為九項標(biāo)準(zhǔn)，用以客觀評價每個公務(wù)員的能力水平。在能力評估中，他們就以這些核心能力基準(zhǔn)作為對照，以對受訓(xùn)者個人能力進(jìn)行評估與定位；與公務(wù)員工作能力相對應(yīng)的管理、責(zé)任、判斷力、影響力和業(yè)務(wù)能力等五個方面分別與公務(wù)員的職位要素相對應(yīng)，既標(biāo)明了高級公務(wù)員履行公職所必需具備的素質(zhì)、技能、經(jīng)驗、方法等，又將其作為公務(wù)員選任、培養(yǎng)、績效評估和潛質(zhì)鑒別等的參照條件。⑤參照于此，我國公務(wù)員培訓(xùn)必須著眼于能力的具體與細(xì)化，并將之納入到培訓(xùn)評估的總體框架之內(nèi)。

變革培訓(xùn)評估方式。針對我國公務(wù)員培訓(xùn)評估方式的單一與落后，必須通過評估方式的變革與改進(jìn)來促進(jìn)培訓(xùn)的質(zhì)量與效果，從而提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與工作能力。要改變目前以卷面考試為主要評估方式的現(xiàn)狀，就必須從本質(zhì)上認(rèn)識評估的目的是什么。卷面考試之所以成為培訓(xùn)質(zhì)量評估的傳統(tǒng)方式，培訓(xùn)評估之所以由培訓(xùn)者自己來進(jìn)行，就是因為對公務(wù)員業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)培訓(xùn)的目的認(rèn)識不清，進(jìn)而影響到對評估方式的重視與選擇。

公務(wù)員培訓(xùn)評估的目的除了對培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行檢測，主要還是為了提高公務(wù)員的政治思想、崗位意識、服務(wù)觀念及行政能力，以建設(shè)好新型的、令人民群眾滿意的、服務(wù)型政府，同時也是公務(wù)員職業(yè)生涯進(jìn)步發(fā)展的考評依據(jù)。這樣看來，公務(wù)員培訓(xùn)評估就不能夠統(tǒng)一于一張簡單的試卷。首先，要根據(jù)公務(wù)員所在崗位的專業(yè)性、職能性及服務(wù)性的不同，而分別進(jìn)行培訓(xùn)評估，有的適合卷面檢測，有的則適宜操作性或面試方式的培訓(xùn)評估；其次，要根據(jù)公務(wù)員的崗位級別要求進(jìn)行不同層次的培訓(xùn)評估。比如英國就將高級公務(wù)員的核心能力基準(zhǔn)在操作層面上分為三大層次，每一層次各列舉三項內(nèi)容，每項內(nèi)容又各自含有若干量化指標(biāo)，以此方式進(jìn)行評估針對性就非常強；再次，公務(wù)員培訓(xùn)的效果顯現(xiàn)必須經(jīng)過崗位檢驗，傳統(tǒng)培訓(xùn)結(jié)束再進(jìn)行卷面考試即萬事大吉的培訓(xùn)評估方式顯然意義不大，所以，培訓(xùn)評估應(yīng)是一個過程，而不是一個環(huán)節(jié)，應(yīng)在后續(xù)的跟蹤反饋中完成評估的全過程，使評估方式更加科學(xué)、合理、公正、有效。

我國以往的公務(wù)員培訓(xùn)評估工作基本以“發(fā)證”宣告結(jié)束，并標(biāo)志著培訓(xùn)工作的“圓滿”完成，這一現(xiàn)象的形成有著復(fù)雜的歷史背景及體制原因。而隨著我國體制改革的深入及國際化進(jìn)程的加劇，新型政府要想大有作為并跟上形式發(fā)展的需要，就必須在新的理念及制度支撐下進(jìn)行公務(wù)員的培訓(xùn)與評估活動，只有實現(xiàn)公平、合理的政府公務(wù)員選拔制度，將公務(wù)員業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)作為任用、提拔的參考依據(jù)，構(gòu)建職務(wù)晉升與職級晉升的“雙梯制”，⑥讓每一個有能力、有素質(zhì)的公務(wù)員都能得到發(fā)展，才能使公務(wù)員培訓(xùn)工作實效化、科學(xué)化，使公務(wù)員培訓(xùn)評估發(fā)揮出應(yīng)有的檢測、評價與督促作用，使服務(wù)型政府的建設(shè)工作科學(xué)、有效開展。

（作者為河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師；本文系2014年度國家社會科學(xué)基金項目“我國新型農(nóng)村公共服務(wù)體系整體性治理研究”的階段性成果，項目編號：14BZZ067）

【注釋】

①安應(yīng)民主編：《特區(qū)服務(wù)型政府公務(wù)員行政能力建設(shè)研究》，北京：人民出版社，2009年。

②⑤尹繼未：“能力本位：英國高級公務(wù)員培訓(xùn)新取向”，《中國行政管理》，1997年第11期。

③繆裕玲，張宏：“我國公務(wù)員培訓(xùn)評估存在的問題和對策”，《理論導(dǎo)刊》，2013年第7期。

④王紅軍：“柯氏四級評估法在構(gòu)建我國公務(wù)員評估質(zhì)量體系中的應(yīng)用”，《人力資源管理》，2013年第6期。

⑥江艷，蔣常香：“公務(wù)員職業(yè)生涯管理現(xiàn)狀及完善對策”，《人民論壇》，2012年第26期。

責(zé)編/張蕾