【摘要】為進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、推進(jìn)新型城市化發(fā)展，浙江省從2010年以來，先后分兩批選取43個(gè)中心鎮(zhèn)實(shí)施小城市培育試點(diǎn)工程，進(jìn)一步強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，下放上級行政審批權(quán)限。文章以整合輻射模式與分立無輻射模式兩種典型模式作為比較對象，分析了各自的特點(diǎn)及面臨的問題，歸納總結(jié)了行政服務(wù)中心選擇不同定位模式的影響因素，并就進(jìn)一步加強(qiáng)行政服務(wù)建設(shè)提出了改進(jìn)意見。

【關(guān)鍵詞】小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)　整合輻射模式　分立無輻射模式　比較

【中圖分類號】C911         　 　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

為更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、走新型城市化道路，浙江省于2007年啟動了“中心鎮(zhèn)培育工程”。自“中心鎮(zhèn)培育工程”實(shí)施以來，浙江省出現(xiàn)了一批規(guī)模大、人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、具有小城市形態(tài)的特大鎮(zhèn)。但是，由于受行政管理體制等因素限制，這些特大鎮(zhèn)在進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、推進(jìn)新型城市化發(fā)展中遇到了不少阻礙。為此，浙江省在2010年與2014年分兩批從200多個(gè)中心鎮(zhèn)中選取了面積大、人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的43個(gè)中心鎮(zhèn)實(shí)施小城市培育試點(diǎn)工程，進(jìn)一步強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，下放上級行政審批權(quán)限，試圖破解這些困難和障礙，其中一項(xiàng)重要舉措就是培育試點(diǎn)鎮(zhèn)相匹配的行政服務(wù)中心。當(dāng)前，浙江省小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心定位模式主要有兩種：整合輻射模式和分立無輻射模式，本文將選取寧波余姚泗門鎮(zhèn)和嘉興秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)這兩個(gè)小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)作為研究對象，分析與總結(jié)上述兩種模式的特點(diǎn)和優(yōu)缺點(diǎn)，以及采用不同模式需考慮的因素。

整合輻射模式分析：以寧波余姚市泗門鎮(zhèn)為例

整合輻射模式即所謂的“分中心”模式，就是設(shè)立一個(gè)下級機(jī)構(gòu)作為市級機(jī)構(gòu)分支，該機(jī)構(gòu)上屬市級機(jī)構(gòu)，將周邊地區(qū)的所有審批事項(xiàng)都集中到分中心，分中心服務(wù)輻射周邊地區(qū)，具有較大的權(quán)限，不僅為本地區(qū)提供服務(wù)，同時(shí)也可以為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供各種必要的服務(wù)。余姚泗門鎮(zhèn)地處余姚市境西北，面積66.3平方公里，全鎮(zhèn)下轄四個(gè)社區(qū)與十六個(gè)行政村，常住人口逾10萬人。余姚市行政服務(wù)中心是縣級行政服務(wù)中心，而泗門則是鎮(zhèn)級行政服務(wù)中心，泗門行政服務(wù)中心作為余姚行政服務(wù)中心的分支，其服務(wù)范圍涵蓋了余姚西北所有的行政村。

整合輻射模式的特點(diǎn)。一是審批權(quán)限擴(kuò)大。余姚市直接派出市級有關(guān)職能部門入駐泗門鎮(zhèn)，充實(shí)派駐力量，提升派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人級別，主要負(fù)責(zé)人采用“高配”，按市委管理干部配備，擴(kuò)大了派出機(jī)構(gòu)的權(quán)力，延伸了市級管理權(quán)限。泗門鎮(zhèn)行政服務(wù)中心行使了部分縣一級的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，委托授權(quán)200多項(xiàng)，大大方便了當(dāng)?shù)睾椭苓呧l(xiāng)鎮(zhèn)的居民。二是人事關(guān)系比較復(fù)雜。泗門鎮(zhèn)行政服務(wù)中心既有市級有關(guān)職能部門，又有派駐機(jī)構(gòu)和派駐管片機(jī)構(gòu)，人員管理采用屬地管理為主，即派出機(jī)構(gòu)正副職由泗門鎮(zhèn)與有關(guān)派出部門商量后任免，其工作人員由泗門鎮(zhèn)管理。①泗門鎮(zhèn)通過建立一系列的管理制度和會議制度，盡可能理順復(fù)雜的條塊關(guān)系。三是人員配置比較精簡。泗門鎮(zhèn)按照小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展要求，通過調(diào)劑適當(dāng)增加公務(wù)員、事業(yè)編，適當(dāng)增加編外用工，建立市與鎮(zhèn)的雙向交流機(jī)制，采取多種措施，努力滿足行政服務(wù)中心工作人員配置的需要。四是資源支持力度得到加強(qiáng)。市級機(jī)構(gòu)的配套設(shè)施完善，資源充足。在選用“分中心”模式后，作為市級機(jī)關(guān)的分支，泗門鎮(zhèn)行政服務(wù)中心有權(quán)向上級機(jī)構(gòu)要求軟件、硬件資源的支持，其中包括了人力資源的供給與培訓(xùn)，財(cái)政方面的支持以及辦公設(shè)施等方面的資源，有效的規(guī)避了由自己去請其他機(jī)構(gòu)進(jìn)駐中心的麻煩，為有序辦公提供了極大方便和可能性。五是資源聚集有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為“分中心”必然要輻射周邊地區(qū)，分中心所在城市必將在不久之后成為周邊區(qū)域的中心城市，吸引周邊資源聚集到中心城市。流動人口大量增加，資源的聚集程度將有大幅度提升，勢必拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善當(dāng)?shù)孛裆睿徑饩蜆I(yè)、民生等各方面壓力，進(jìn)而緩解當(dāng)?shù)卣畨毫Α?/p>

整合輻射模式面臨的問題。一是審批范圍擴(kuò)大帶來壓力。當(dāng)選用“分中心”模式后，泗門行政服務(wù)中心作為余姚行政服務(wù)中心的分支，其服務(wù)范圍涵蓋了余姚西北所有的行政村，工作量必然增加，從管理一個(gè)鎮(zhèn)到管理多個(gè)鎮(zhèn)的審批事項(xiàng)，那也就意味著對行政服務(wù)中心的人員配備、硬件設(shè)配等提出了一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。二是管理體制還未理順影響其權(quán)限發(fā)揮。作為浙江省小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)，其享受的審批權(quán)力應(yīng)該是與縣級政府基本相同的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，但是在作為“分中心”后，試點(diǎn)鎮(zhèn)還是作為市級機(jī)構(gòu)的下屬機(jī)構(gòu)，在很多方面受到了上級機(jī)構(gòu)的直接約束，其審批權(quán)力在某種程度上來說是縮小了。三是短期內(nèi)可能帶來較大的資源浪費(fèi)。近年來由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，很多需要進(jìn)駐的部門都新開了較多的辦事窗口或?qū)⒃写翱谶M(jìn)行了大規(guī)模的擴(kuò)建，但由于小城市建設(shè)的要求，他們不得不放棄已有窗口而入住到分中心的辦事服務(wù)中心大樓，廢棄這些已有的辦公場所，并且很多地方?jīng)]有現(xiàn)成的可以滿足需求的辦公大樓，需耗費(fèi)較大資產(chǎn)。

分立無輻射模式分析：以嘉興秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)為例

分立無輻射模式簡單的說就是行政審批只是針對本鎮(zhèn)鎮(zhèn)民在本鎮(zhèn)審批的事項(xiàng)，也就是服務(wù)不輻射周邊鎮(zhèn)的模式。本文將以嘉興秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)作為研究對象分析分立無輻射模式。王江涇鎮(zhèn)位于浙江沿海北部，位于江、浙交界處，距上海、杭州、蘇州三大城市和乍浦港都在一小時(shí)公里圈內(nèi)。轄區(qū)面積127.3平方公里，常住人口逾8萬，紡織業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，是“中國織造名鎮(zhèn)”。王江涇鎮(zhèn)行政審批服務(wù)中心成立于2009年，地理位置臨近秀洲區(qū)行政服務(wù)中心，中心建筑位置較偏僻。

分立無輻射模式的特點(diǎn)。一是服務(wù)本鎮(zhèn)為主，工作獨(dú)立。目前，王江涇鎮(zhèn)行政審批服務(wù)中心集中了工商、民政、安監(jiān)、招投標(biāo)等15個(gè)職能部門，設(shè)置了13個(gè)窗口，承擔(dān)了120多項(xiàng)行政許可、非行政許可和便民服務(wù)事項(xiàng)。②自行政服務(wù)中心成立以來，仍以服務(wù)本鎮(zhèn)為主。二是領(lǐng)導(dǎo)干部采用傳統(tǒng)的配置。王江涇鎮(zhèn)成立了以黨委書記為組長，鎮(zhèn)長、紡織城常務(wù)副主任為副組長，鎮(zhèn)班子領(lǐng)導(dǎo)為成員的小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)工作協(xié)調(diào)小組，主管行政服務(wù)中心工作的也主要為鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)而非市級派出。而王江涇鎮(zhèn)的工作人員主要來自于本身的行政服務(wù)中心而非上級部門，對于人員的培養(yǎng)和管理也主要是在王江涇鎮(zhèn)行政服務(wù)中心實(shí)行。三是財(cái)政的獨(dú)立。王江涇鎮(zhèn)主要是通過招商引資而增加自身的財(cái)政收入來支持小城市的建設(shè)。王江涇鎮(zhèn)的財(cái)政主要是由當(dāng)?shù)剡M(jìn)行管理，動用資金則是報(bào)當(dāng)?shù)夭块T審批，相對來說是獨(dú)立的。在這種模式下不僅不用承擔(dān)分中心的責(zé)任和壓力，還可以享受在地權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)等方面的政策優(yōu)惠，有利于推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

分立無輻射模式面臨的問題。一是服務(wù)范圍受限制。這種模式僅僅服務(wù)于本地區(qū)，服務(wù)范圍受到了限制，面臨的服務(wù)對象單一，很多下放的權(quán)力不能充分實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，沒有給絕大部分居民帶來真正的便利。二是資源與權(quán)力得不到充分支持。因?yàn)槭欠至o輻射模式，行政服務(wù)中心發(fā)展過程中，在資金保障、部門協(xié)調(diào)、資源整合等方面，通常得不到上級機(jī)關(guān)單位的有力支持，導(dǎo)致很多部門沒有真正意義上入駐服務(wù)中心，有的僅僅在那擺了一個(gè)窗口，本單位的業(yè)務(wù)接待窗口仍然繼續(xù)，導(dǎo)致了不少的資源浪費(fèi)。三是監(jiān)管乏力。在分立無輻射模式下，行政服務(wù)中心僅是各職能部門集中辦公的地方，其窗口工作人員的審批權(quán)力、人事關(guān)系、工資福利等仍歸屬原單位。在這種體制下，中心很難對行政許可事項(xiàng)和窗口人員進(jìn)行有效的管理與監(jiān)督。

影響行政服務(wù)中心定位模式的因素分析

地理位置因素。小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心不同定位模式的建設(shè)，受其自身地理位置影響較大。例如余姚市地形整體是長條形的，余姚市行政服務(wù)中心大致處于余姚的東南，那么西北方向的民眾到余姚市行政服務(wù)中心則不方便，而泗門鎮(zhèn)處于西北西區(qū)，那么余姚泗門作為分中心則非常便利。而嘉興的王江涇鎮(zhèn)位置偏遠(yuǎn)，周邊地區(qū)的民眾到王江涇和秀洲區(qū)的便利程度是一樣的，甚至到王江涇更為麻煩，在這種情況下，王江涇鎮(zhèn)行政服務(wù)中心則更適合分立無輻射模式。

人力資源因素。對于大多數(shù)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)來說，最缺乏的就是人力資源。窗口人員身兼多職仍舊不能夠改變窗口人員短缺的問題。一方面，由于編制的限制，試點(diǎn)鎮(zhèn)不能夠隨意擴(kuò)充人數(shù)，人員短缺成了阻擾試點(diǎn)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心建設(shè)與發(fā)展的一個(gè)重要問題。另一方面是人員素質(zhì)問題。人員專業(yè)水平不高不僅會導(dǎo)致行政服務(wù)中心的辦事效率下降，同時(shí)缺乏專業(yè)性的工作人員又導(dǎo)致許多事項(xiàng)無法下放，或是下放了事項(xiàng)中心卻不敢接受。若將行政服務(wù)中心定位成為分中心模式，試點(diǎn)鎮(zhèn)的人員就可以由地級市行政服務(wù)中心委派下放，可以仿照泗門，建立雙向交流機(jī)制，地級市派出人才進(jìn)駐試點(diǎn)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心，還可以讓試點(diǎn)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心的工作人員到市里掛職鍛煉，提升工作人員的業(yè)務(wù)水平。

部門協(xié)調(diào)因素。權(quán)力通常與金錢掛鉤，行政服務(wù)中心的出現(xiàn)打破了原來的行政管理格局和秩序，一些依靠審批收費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)或彌補(bǔ)財(cái)政撥款不足的部門，常常會以各種理由拒絕進(jìn)駐服務(wù)中心。整合輻射模式的小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政服務(wù)中心作為縣級市行政服務(wù)中心的派出機(jī)構(gòu)，享受與縣級市行政服務(wù)中心同等行政級別的待遇。在一些人員安排、資源管理和部門聯(lián)動等方面由上級機(jī)關(guān)統(tǒng)一配置、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，解決了一些試點(diǎn)鎮(zhèn)自身難以解決的部門協(xié)調(diào)問題。而分立無輻射模式若要求“七站八所”進(jìn)駐中心則需要中心自己去說服各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，或者請鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)，這都是一項(xiàng)艱巨的工程。

財(cái)政因素。自省級小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施以來，浙江省政府每年劃撥大量專項(xiàng)資金用于促進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展等。近年來對“三公經(jīng)費(fèi)”的嚴(yán)查嚴(yán)管導(dǎo)致小城市建設(shè)的資金緊張，整合輻射模式的行政服務(wù)中心若想要?jiǎng)佑醚a(bǔ)助資金則必須要通過上級行政服務(wù)中心和當(dāng)?shù)夭块T的審批，其在動用的過程中也是受到市級行政服務(wù)中心的監(jiān)督和制約。而分立無輻射模式如要?jiǎng)佑醚a(bǔ)助金則需要在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行審批。

進(jìn)一步加強(qiáng)行政服務(wù)中心建設(shè)的思考

明確中心法律地位，統(tǒng)一安排編制。自1999年浙江省金華市成立國內(nèi)第一家真正意義上的綜合性行政服務(wù)中心以來，這種“一站式”的新型行政服務(wù)機(jī)構(gòu)在全國諸多地方紛紛建立，顯示了旺盛的生命力，但迄今為止仍然沒有取得相應(yīng)的法律地位。各地的行政中心有的定性為市政府的派出機(jī)構(gòu)，有的定性為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)地位不明確，它既不是審批業(yè)務(wù)的主體，也不是監(jiān)督主體。由于身份地位缺乏法律依據(jù)，給行政服務(wù)中心工作的開展帶來了不小的困難。另外，行政服務(wù)中心經(jīng)過十多年的發(fā)展，已經(jīng)參與具體行政權(quán)力的行使，這就對行政服務(wù)中心的性質(zhì)及其工作人員的身份、能力等提出了更高的要求。在很多小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政服務(wù)中心，隨著審批權(quán)限的下放，事務(wù)也相應(yīng)繁重，上級又沒有充足的編制配給，招聘了不少合同工以維持中心日常工作的開展。但一個(gè)沒有相應(yīng)地位的政府機(jī)構(gòu)和一群缺乏編制的臨時(shí)工所組成的行政服務(wù)中心，其服務(wù)質(zhì)量、工作績效難以讓人放心。通過明確中心法律地位，統(tǒng)一安排行政編制，不僅能使中心履職時(shí)“師出有名”，也能增強(qiáng)行政服務(wù)中心對其內(nèi)部工作人員的管理力度，明確其職責(zé)與地位，進(jìn)而提高服務(wù)質(zhì)量與效率。

理順人事管理體制，提高隊(duì)伍素質(zhì)。目前行政服務(wù)中心的正式工作人員一般受到雙重管理，即原單位和行政服務(wù)中心定。③特別是在整合輻射模式下的行政服務(wù)中心，人事管理尤為復(fù)雜，不利于中心工作的開展，因此有必要對行政服務(wù)中心工作人員的考核和獎(jiǎng)懲等進(jìn)一步理順，建立明確的規(guī)定。在進(jìn)一步明確行政服務(wù)中心法律地位的前提下，建議由行政服務(wù)中心為主導(dǎo)，統(tǒng)一對其工作人員進(jìn)行考核，對考核優(yōu)秀的人員，行政服務(wù)中心可以通過一定的方式加以表揚(yáng)和肯定。④對派駐到中心的工作人員，中心應(yīng)將每次的考核結(jié)果及時(shí)反饋給原單位，供原單位參考與使用。在理順人事管理體制的基礎(chǔ)上，作為政府為民的直接窗口，行政服務(wù)中心要努力建設(shè)一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)強(qiáng)、作風(fēng)嚴(yán)、態(tài)度好的專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍。派出部門和行政服務(wù)中心要高度重視人員培訓(xùn)，強(qiáng)化服務(wù)意識和責(zé)任意識，積極開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，促使工作人員熟練掌握業(yè)務(wù)技能，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)規(guī)范的落實(shí)，樹立良好的政府工作人員形象。

規(guī)范和完善行政服務(wù)中心內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體制。只有在規(guī)范和完善行政服務(wù)中心內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體制的基礎(chǔ)上，才能有效保障行政服務(wù)中心內(nèi)部機(jī)制的運(yùn)行、員工獎(jiǎng)懲的實(shí)施以及日常辦公設(shè)備的配置等。建議由行政服務(wù)中心統(tǒng)一管理行政審批事項(xiàng)所涉及到的全部收費(fèi)項(xiàng)目，以此加強(qiáng)中心對資金的管理和配置能力，取消行政服務(wù)中心內(nèi)部各進(jìn)駐部門的收入帳戶，將所有的收費(fèi)全部納入到預(yù)算外資金的專門賬戶，以便對預(yù)算外資金進(jìn)行集中統(tǒng)一的管理。在對行政服務(wù)中心資金的管理方面，要根據(jù)“充分授權(quán)、能進(jìn)則進(jìn)”的原則，通過統(tǒng)一安排行政服務(wù)中心的支出總額。各進(jìn)駐部門除了不得重復(fù)進(jìn)行收費(fèi)事項(xiàng)外，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的增加、減少和變更等都必須經(jīng)過行政服務(wù)中心、財(cái)政、物價(jià)部門的共同審核。

加強(qiáng)行政服務(wù)中心工作電子政務(wù)建設(shè)。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，行政服務(wù)中心也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，積極加強(qiáng)行政服務(wù)中心的電子政務(wù)建設(shè)，加大資金投入，提高軟硬件水平，將信息化和自動化工作與行政服務(wù)中心的日常工作有機(jī)統(tǒng)一起來，提高辦公水平與工作效率。行政服務(wù)中心應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺。網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)可以大體分為兩個(gè)部分：一是服務(wù)于內(nèi)部業(yè)務(wù)，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源共享、審批環(huán)節(jié)簡化、流程優(yōu)化、協(xié)同辦理等方面利用信息化技術(shù)大力發(fā)揮作用，盡快形成行政服務(wù)中心窗口與后臺之間信息傳輸與高效聯(lián)動機(jī)制。二是服務(wù)于外部公眾。通過網(wǎng)絡(luò)平臺，對公眾公開政府信息。申請行政事項(xiàng)審批的機(jī)構(gòu)、企業(yè)及公民等可以通過網(wǎng)絡(luò)這一便利渠道，查詢辦事進(jìn)程，并提出相應(yīng)的反饋意見等，促使中心及時(shí)獲知對方意見，發(fā)現(xiàn)問題，提高中心辦事效率與質(zhì)量，更好地服務(wù)民眾，有利于責(zé)任型與服務(wù)型政府建設(shè)。

（作者分別為浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院講師，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授）

【注釋】

①張利珍：“泗門鎮(zhèn)開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)初探”，《現(xiàn)代企業(yè)教育》，2013年第9期。

②翁為平：“新型城市化背景下的小城市建設(shè)研究—以嘉興市王江涇鎮(zhèn)為例”，《當(dāng)代社科視野》，2013年第11期。

③④吳靜，施雪華：“中國行政服務(wù)中心體制與機(jī)制改革對策研究”，《學(xué)習(xí)與探索》，2013年第12期。

責(zé)編/張蕾