提高地方金融監(jiān)管有效性的對策建議

明確地方金融監(jiān)管的法律依據(jù)和職責范圍

我國宜明確界定地方政府的金融管理職責，賦予地方政府在“風險處置”和“區(qū)域性金融穩(wěn)定”方面的職責，明確地方政府一定的管理權力，提高其加強金融監(jiān)管的主動性和有效性。我國可從國家或省級層面，制定出臺地方金融監(jiān)督管理條例，明確規(guī)定地方金融監(jiān)管的監(jiān)管機構、監(jiān)管對象、監(jiān)管職責、法律責任等相關內容，以此實現(xiàn)對地方金融監(jiān)管局的權責進行規(guī)范化和制度化。

在確定地方金融監(jiān)管權限時，一是要堅持合理分工原則。歷史上，我國的中央層級的監(jiān)管部門，往往將好管的自己管，不好管的歸到地方去?，F(xiàn)如今，應根據(jù)金融業(yè)態(tài)的運行和風險特征，結合中央和地方的專業(yè)能力和信息優(yōu)勢，確定劃分標準，非負債類及區(qū)域性的負債類機構的監(jiān)管，都可以考慮由地方監(jiān)管。二是要基于底線思維。要劃定底線，確定什么不能做，全國統(tǒng)一確定標準，避免主體監(jiān)管的做法。如果發(fā)牌照的話，就會把草根金融發(fā)展的路關閉。為此，可考慮引入負面清單和真正的備案制管理方式。三是要考慮未來金融監(jiān)管的改革方向，重視混業(yè)和功能監(jiān)管。

具體而言，可考慮地方負責中央駐地方的金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的，吸收少數(shù)客戶資金、限定業(yè)務范圍、風險外溢性較小的新型金融組織和金融活動，包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織，還有權益類、大宗商品類（中遠期）等具有金融屬性的交易場所，以及融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險等金融業(yè)務。在中央統(tǒng)一制定監(jiān)管規(guī)則的前提下，地方承擔相應的監(jiān)管分工。此外，地方政府要加強對民間借貸、新型農(nóng)村合作金融組織的引導和規(guī)范，有效防范和打擊金融欺詐、非法集資等各類違法違規(guī)行為，不斷強化金融消費者保護職責。

加快推進地方金融業(yè)務統(tǒng)一管理

過于分散的金融監(jiān)管，特別是將金融監(jiān)管交由非金融主管部門監(jiān)管，會導致金融監(jiān)管邊緣化，使之服從于主管部門主導業(yè)務的發(fā)展。由于以前地方政府沒有金融工作部門，一些明顯具有金融屬性的行業(yè)分屬地方不同部門監(jiān)管（對應于國家部委職能設置，如股權投資在發(fā)改委，典當、融資租賃在商務廳等）。在各省市基本已設立金融管理部門后，可考慮對地方金融業(yè)務實行統(tǒng)一管理，設立省、市、縣三級地方金融監(jiān)管局，賦予地方金融監(jiān)管局擁有與風險防范處置責任相匹配的獨立監(jiān)管權。尤其在省級層面宜積極推進，進一步增強地方金融監(jiān)管的協(xié)調性，有效防止個別行業(yè)和局部地區(qū)風險蔓延和擴散。

完善地方金融監(jiān)管立法，配備與監(jiān)管職責相適應的監(jiān)管資源

完善地方監(jiān)管立法，適當賦予地方監(jiān)管靈活性。地方應積極跟進國家有關立法，制定出臺相應的金融監(jiān)管實施細則。同時，按照地方立法權限，抓緊研究制定各省的發(fā)展和監(jiān)管條例，為加強地方金融監(jiān)管、促進金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供法制保障。省級監(jiān)管部門宜結合本省地方金融新業(yè)態(tài)發(fā)展的實際，依據(jù)國家金融監(jiān)管法律法規(guī)和政策規(guī)定，研究制訂和完善本省金融新業(yè)態(tài)組織監(jiān)管制度，確保地方金融新業(yè)態(tài)組織的合法合規(guī)經(jīng)營。在條件成熟時，可按程序提請制定地方金融法規(guī)。

不斷強化地方金融監(jiān)管隊伍和能力建設。圍繞地方金融監(jiān)管工作需要，加強對各級地方金融監(jiān)管局工作人員培訓，盡快提升監(jiān)管能力和水平，同時從不同渠道遴選適宜人才，充實地方金融監(jiān)管隊伍。加強相關行業(yè)監(jiān)管信息數(shù)據(jù)交換與整合，建立健全地方金融數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，為制定監(jiān)管政策、開展監(jiān)管工作提供科學依據(jù)。

完善縣域辦事處設置。隨著縣域銀行業(yè)服務職能的強化，銀行業(yè)縣域監(jiān)管的任務越來越繁重，而基層銀行監(jiān)管部門機構設置和資源配備均存在較大缺口和不足，需要進一步充實和完善。

充分利用行業(yè)協(xié)會力量。在地方監(jiān)管實踐中，既要強調地方監(jiān)管的統(tǒng)一性，適當集中監(jiān)管權限和資源，也要充分利用各類行業(yè)協(xié)會的作用。考慮到地方金融監(jiān)管與中央層級監(jiān)管的不同，更要加強行業(yè)自律。行業(yè)自律要創(chuàng)新，不一定單靠行業(yè)協(xié)會。關鍵是以市場化的手，提供正激勵引導行業(yè)自律（分類監(jiān)管、獎優(yōu)罰劣，引導規(guī)范發(fā)展）。

推動金融監(jiān)管技術外包。對于現(xiàn)場監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管，地方監(jiān)管部門除了利用技術力量外，還可考慮適當外包給專業(yè)技術公司和評級公司，進行初步的數(shù)據(jù)分析和風險評級，地方監(jiān)管部門可在此基礎上進行更加專業(yè)的判斷和監(jiān)管。

在業(yè)務信息系統(tǒng)基礎上，強化系統(tǒng)性風險管理。監(jiān)管能力的高低，與監(jiān)管工具、監(jiān)管人員和資金有關，但更重要的是監(jiān)管理念和制度、技術的提升。目前，很多省級金融管理部門推動小貸公司建立全省統(tǒng)一的核心業(yè)務運營的計算機業(yè)務系統(tǒng)。這種建立在業(yè)務系統(tǒng)基礎上的信息系統(tǒng)，有助于監(jiān)管部門實時監(jiān)測到所監(jiān)管機構的真實業(yè)務信息，有助于提高監(jiān)管的及時性和有效性，在有條件的地區(qū)應積極推廣和使用。但與此同時，也要看到這種監(jiān)管技術手段的有限性。金融風險的識別和管理，需要基于真實業(yè)務信息，但又要有專門的技術方法和制度，進行匯總和處理。地方監(jiān)管部門只有在此基礎上進一步開發(fā)有效的風險識別和管理系統(tǒng)，才有可能更加有效地使用這套系統(tǒng)。

加快推進農(nóng)信社管理體系改革

農(nóng)信社改革是理順中央和地方金融監(jiān)管的一個重要交叉環(huán)節(jié)。深化農(nóng)信社管理體系改革應以系統(tǒng)治理機制為重點，突出風險防控和合規(guī)導向。

一是對擬實行省級機構控股縣級機構的改革模式，應重視其控股比例，如控股比例過低則不利于發(fā)揮省級機構基本功能?？h級農(nóng)信社理事會負責人的產(chǎn)生應以規(guī)范執(zhí)行選擇制度為基礎，以發(fā)揮股東大會的制衡功能為根本，以省聯(lián)社監(jiān)督為保障。

二是加強省級機構對縣級機構風險防控機制。完善電子化并表管理機制。通過電子化非現(xiàn)場檢查和審計，加強風險防控監(jiān)督機制的動態(tài)性、實時性，以此為基礎，加強現(xiàn)場檢查的針對性。

三是改進省級機構的管理方式，從風險防控出發(fā)，加強規(guī)則管理，對日常運作減少行政干預。

四是針對管理層剩余權力完善外部制衡機制，完善配套法律法規(guī)，通過專業(yè)化、全覆蓋的財務審計和管理審計完善監(jiān)督，將責任追究制度作為管人的根本手段。

五是加強農(nóng)信社系統(tǒng)內部的信用聯(lián)合，建立健全系統(tǒng)內部的存款安全保障機制，提高保障水平，有效防止小銀行存款流失。

六是順應市場規(guī)律，在總體保持二級法人體制和縣級法人穩(wěn)定的前提下，對于一些經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)規(guī)模不經(jīng)濟、脫困有難度的縣級法人，應及時推進資產(chǎn)重組和同級機構兼并，以避免在利率市場化改革推進過程中包袱越滾越大，以致釀成局部風險。

配套改革措施

一是理順中央監(jiān)管部門與其派出機構的關系。中央金融監(jiān)管部門應賦予其派出機構適度的自由裁量權，由中央監(jiān)管部門的地方派出機構，立足實際對地方金融實施更有針對性的監(jiān)管，體現(xiàn)區(qū)域特征和差異性，從而更有利于中央監(jiān)管機構與地方金融監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)作，增強地方金融監(jiān)管的有效性。

二是推動地方風險救助體系的制度化和規(guī)范化。應盡快明確地方金融風險處置中，地方可以動用的資源、風險分擔比例。加強地方金融風險救助過程中的跨部門合作，提高金融風險救助的有效性。

三是加快推進地方國有金融資產(chǎn)管理體制的改革。進一步推動地方國有金融機構的股份制改造，引入民間資本，淡化國有資本，強化科學合理的公司治理機制。地方政府不再直接任命地方金融機構的董事長等高管，農(nóng)信社聯(lián)社不再對股份制改造后的農(nóng)商行擁有高管任命權及其他行政性指令權，僅有業(yè)務指導和風險監(jiān)控權力。

【本文作者為國務院發(fā)展研究中心金融所副所長】