【摘要】當(dāng)前基層二線干部管理面臨諸多現(xiàn)實困難，包括法律法規(guī)上的困境、管理客體上的困境、管理主體上的困境、大眾認(rèn)知上的困境等，其成因主要在于管理方式缺乏創(chuàng)新、管理制度相對滯后、管理機制不夠完善等諸多因素。突破基層二線干部管理的困境必須更新思想觀念、完善管理制度、健全管理機制、嚴(yán)格依法辦事。

【關(guān)鍵詞】基層組織　二線干部管理　困境　策略

【中圖分類號】D261　 　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

領(lǐng)導(dǎo)干部因年齡、身體等原因而退出實職領(lǐng)導(dǎo)崗位，但又尚且沒有達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡，一般在習(xí)慣上通稱為二線干部。這類干部在職在編，享有原任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇，卻不再承擔(dān)實職領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。他們既不同于退休干部，又不同于正常晉升為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，而且在相關(guān)法規(guī)規(guī)定的公務(wù)人員序列中也無法對號入座，他們屬于特定時期由各級黨委政府通過自定政策予以調(diào)整的特定干部群體。

建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍，必須從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理干部。當(dāng)前，隨著機構(gòu)和干部人事制度改革的不斷深化和持續(xù)推進(jìn)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的推行，基層二線干部逐漸形成一個為數(shù)不小的特殊階層，而且比例越來越大、結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜。這些官員離開領(lǐng)導(dǎo)崗位后，絕大部分處于“在崗賦閑”狀態(tài)，部分甚至變相提前退休，形成干部管理的短板效應(yīng)。進(jìn)一步加強和完善基層二線干部的管理，調(diào)動其工作積極性和主動性，更好地推動地方經(jīng)濟社會的發(fā)展乃是目前基層黨委政府迫切需要研究和解決的一個重要課題。

基層二線干部管理面臨的現(xiàn)實困難

法律法規(guī)上的困境。二線干部的產(chǎn)生從整體上來說，基本上源于世紀(jì)之交各級黨委制定的黨政機關(guān)機構(gòu)改革人員分流的意見文件。這些文件具體規(guī)定了不同性別、不同級別的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部提前離崗、提前離休或退休的硬性條件。這在當(dāng)時的情況下，確實以較低成本順利地實現(xiàn)了干部隊伍的新老交替。然而，隨著以推進(jìn)干部能上能下為核心的干部人事制度改革的不斷深入，這種由各地自行掌控的干部從領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的政策規(guī)定越來越不適應(yīng)新常態(tài)下從嚴(yán)管理干部的新要求。其不但在法理上缺乏依據(jù)，而且還與2006年施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》有相互沖突的地方。該法第十三條規(guī)定了公務(wù)員依法享有如下的權(quán)利：“……非因法定事由，非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭職或者處分……”。因此，在一定意義上講這些政策規(guī)定是對公務(wù)員職務(wù)保障權(quán)利的公然侵害。以科級干部的離崗年齡為例，目前全國各地的規(guī)定是不一致的，也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，一般來說由各基層單位自行掌握。這就導(dǎo)致相同年齡的科級干部，在一個地方已經(jīng)退居二線，而在另一個地方卻依然還在領(lǐng)導(dǎo)崗位的實際，在一定程度上不可避免地造成心理上的不平衡。同時，由于地方基層黨委政府對二線干部管理缺乏明確規(guī)定，一些地方的科級領(lǐng)導(dǎo)退居二線之后，“在編不在崗、在崗不在狀態(tài)”現(xiàn)象相當(dāng)普遍，這實際上也是與《公務(wù)員法》關(guān)于干部退休的規(guī)定相背離。

管理客體上的困境。部分干部調(diào)整到二線后，角色轉(zhuǎn)換和心理調(diào)整難以到位，思想上陷入種種誤區(qū)。一是“有職無權(quán)”的失落感。由于“官本位”思想作祟，有的退出實質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)職位后，從領(lǐng)導(dǎo)者變?yōu)楸活I(lǐng)導(dǎo)者，產(chǎn)生了“寧為百夫長，勝作一書生”思想，消極頹廢，嚴(yán)重背離了社會主義核心價值觀的要求。二是“船到碼頭車到站”的歇腳思想。一部分二線干部視退居二線為退休或在崗?fù)损B(yǎng)，擺老資格、不服從管理，也不再愿意堅持正常的工作；也有一些認(rèn)為仕途已告終結(jié)，心存“不在其位，不謀其政，不擔(dān)其責(zé)”的想法，于是便“從此君王不上朝”；更有甚者滿腹牢騷、隨意猜忌，不守政治紀(jì)律、不講政治規(guī)矩，嚴(yán)重?fù)p害了黨政干部在群眾中的形象。三是“瞻前顧后”的為難思想。有的對繼續(xù)發(fā)揮作用畏首畏腳，認(rèn)為既然已退居二線，在單位就應(yīng)該低調(diào)做人，謹(jǐn)慎做事，只能務(wù)虛，不能務(wù)實，以免招來其他同志的冷嘲熱諷，妨礙新任領(lǐng)導(dǎo)班子的工作和團結(jié)。

管理主體上的困境。一些機關(guān)單位對改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后的干部在使用和管理上心存顧慮。一是不敢用。一些單位認(rèn)為，退下來的二線干部大多數(shù)資歷老，難以駕馭，擔(dān)心給他們安排工作，會招致挑刺惹事，自找麻煩，寧可讓其玩得爽快，也不想讓其“干政”。二是不愿用。有的主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，現(xiàn)任班子成員完全能夠勝任本職工作，讓這些二線干部參與工作沒有必要，甚至擔(dān)心其幫倒忙、搞攀比、爭權(quán)奪利，不好平衡，情愿工資獎金照發(fā)，算是花錢買個安逸。三是不能用。有的認(rèn)為二線干部是由組織部門安排退居二線的，是退休前的軟著陸，如果再給其安排工作，尚且不言工作能夠完成與否，甚至還會被指責(zé)為對老同志缺乏關(guān)愛。也有的認(rèn)為，二線干部與單位主要領(lǐng)導(dǎo)在級別上一樣，如果讓他們繼續(xù)發(fā)揮余熱，則擔(dān)心其步調(diào)不一致，在工作上指手畫腳，設(shè)置干擾，影響班子在群眾中的形象和威信，因此對二線干部始終心存戒心、敬而遠(yuǎn)之。

大眾認(rèn)知上的困境。社會上對二線干部職務(wù)的認(rèn)識存在嚴(yán)重的偏差，認(rèn)為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是二線職務(wù)，是退休前的“驛站”，甚至認(rèn)為二線干部的稱謂僅是對退下來的領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上的一種撫慰，有職無權(quán)、有崗無職。這就在一定程度上導(dǎo)致部分二線干部即使在主觀上愿意繼續(xù)發(fā)光發(fā)熱，但也會因為擔(dān)心越職越位而放不開手腳。也有不少人認(rèn)為二線官員是干部退休前的一種過渡，是卸妝下臺，繼續(xù)發(fā)揮作用完全是多余的，對那些積極建言獻(xiàn)策、積極干事創(chuàng)業(yè)的二線干部未能給予應(yīng)有的鼓勵與尊重，反而在背后冷嘲熱諷，把他們的提議說成是閑操心，讓其覺得有輿論壓力，不敢大膽開展工作。更有甚者存在嚴(yán)重的誤解，認(rèn)為二線干部是“下臺”干部、“問題”干部而對其另眼相看，致使這些二線干部心理失衡，嚴(yán)重挫傷其繼續(xù)服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的積極性。這些錯誤的思想認(rèn)知態(tài)度，在很大程度上成為二線干部管理工作的精神羈絆，導(dǎo)致一些二線干部“不愿”作為。

基層二線干部管理難點及成因分析

管理方式缺乏創(chuàng)新。其一，從管理效能上看，降低了機關(guān)的工作效率。一些部門為了體現(xiàn)對老領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)愛，或迫于老領(lǐng)導(dǎo)的面子，實行非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實職化，不但安排二線干部參與領(lǐng)導(dǎo)工作，而且還為一些級別較高的二線干部配備“下屬”，成為超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的變相手段。其結(jié)果，一方面致使二線官員在整個干部隊伍結(jié)構(gòu)中所占的比重不斷上升，另一方面造成重要崗位缺編缺崗、人才隊伍青黃不接這樣一種背離機構(gòu)改革的怪現(xiàn)象。這種“占編制、不干事、高待遇、低風(fēng)險”工作狀態(tài)，像磁場一樣嚴(yán)重影響著其他干部的工作積極性，進(jìn)一步加劇了臨近退居二線的實職干部等待退位的消極心態(tài)，在一定程度上削弱了十八大以來機關(guān)單位在作風(fēng)建設(shè)上取得的階段性成果，嚴(yán)重影響了機構(gòu)改革效率目標(biāo)的實現(xiàn)，造成行政成本的極大浪費。其二，從資源配置上來看，閑置了寶貴的人力資源。絕大多數(shù)退居二線的干部身體非常健康，思想境界較高，綜合素質(zhì)較好，而且能夠適應(yīng)時代發(fā)展，有繼續(xù)奉獻(xiàn)社會、服務(wù)人民的工作熱情。然而實踐中，對這部分干部的管理上幾乎處于盲區(qū)，甚至部門單位在謀劃人力資源分配運用時通行的做法也是對他們普遍采取具體工作不安排、開會學(xué)習(xí)不參加、工作績效不考核、經(jīng)濟待遇不減少的“四不政策”，導(dǎo)致這些二線干部在職務(wù)上“懸空”，在崗位上“全休”，在監(jiān)管上“真空”，在心理上“退步”，在福利上“全收”，成為游離于組織管理之外的編內(nèi)“自由人”，造成人才資源的極大浪費。

管理制度相對滯后。其一，從資源成本上來看，導(dǎo)致財政資金的嚴(yán)重流失。盡管二線干部基本上處于“在編不在崗”狀態(tài)，但在絕大多數(shù)情況下其享受的住房、車補以及通訊補助等待遇與改任前并無兩樣，這實際上是“堂而皇之吃空餉，明目張膽騙財政”，不僅蠶食了有限的財政資金，還有悖于體現(xiàn)社會公平的按勞取酬分配制度。其二，從違紀(jì)成本上來看，損害了法紀(jì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。十八大以來，中央反復(fù)強調(diào)，“紀(jì)律面前人人平等、遵守紀(jì)律沒有特權(quán)、執(zhí)行紀(jì)律沒有例外”，要“做到鐵面執(zhí)紀(jì)、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)”。然而，反觀我們的執(zhí)紀(jì)現(xiàn)狀，雖然總體狀況是好的，但變通和例外也時有發(fā)生，其中之一就是對二線官員的執(zhí)紀(jì)。一些基層二線干部長期不參加組織生活，紀(jì)律松弛、觀念淡化，更有甚者完全忘記自己是黨的人，是組織的一員，生活上隨隨便便，政治上麻木不仁，他們對一些散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、公開發(fā)表違背中央決定的言論和制造傳播政治謠言及丑化黨和國家形象的“段子”，在聽聞之后不僅不及時地給予當(dāng)面痛擊，而且還當(dāng)成有內(nèi)涵的幽默搞笑甚至樂此不疲地進(jìn)行擴散，嚴(yán)重地影響了黨員干部的形象。對于發(fā)生在二線干部身上的這些違紀(jì)問題，很多基層單位和部門似乎是充耳不聞、視而不見，聽之任之，既不進(jìn)行嚴(yán)肅的批評，更談不上紀(jì)律處分，嚴(yán)重破壞了制度的威嚴(yán)性。

管理機制不夠完善。加強二線干部的管理必須進(jìn)一步完善管理機制，營造良好的管理氛圍，但在客觀上是有一定困難的。其一，職責(zé)任務(wù)不明確。以制度管人是硬約束，以人管人是活約束，但后者更加靈活有效。只有建立嚴(yán)明的崗位職責(zé)，才能達(dá)到精準(zhǔn)管理的目的。基層干部退居二線后，由于長期缺乏剛性管理約束機制，造成管理主客體之間相應(yīng)的權(quán)責(zé)界限模糊，角色定位不明確，再加上受傳統(tǒng)“官本位”觀念的影響，基層組織部門對二線干部發(fā)揮自身資源優(yōu)勢缺乏系統(tǒng)深入的研究，導(dǎo)致這部分干部不僅在教育監(jiān)管上掛了“空擋”，而且在崗位職責(zé)上更是流于形式，提前進(jìn)入退崗狀態(tài)，人為地造成二線干部在工作上自由散漫的“大氣候”。其二，缺少發(fā)揮作用的平臺。退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的二線干部通常情況下組織上不再會明確安排其分管工作，基本上處于“有職無責(zé)”、“有崗無職”狀態(tài)。與此同時，嚴(yán)格的工作考核對其來說也形同虛設(shè)。這種崗位職責(zé)不清晰狀態(tài)和工作環(huán)境缺乏競爭性的特點，在潛移默化中影響著這些干部的工作熱情，減弱其工作的責(zé)任感和使命感。究其原因，很重要的一點是缺少發(fā)揮其優(yōu)勢作用的平臺使然。其三，激勵機制有待健全。長期以來，對二線干部的激勵形式和手段較少或者根本沒有，在可行性方面更是無從談起。比如，相對于在職干部而言，基層的不少地方和單位在二線干部管理方面根本沒有出臺相應(yīng)的具體措施，規(guī)范化更是一句空談，這使得二線干部在心理上自然而然地產(chǎn)生了“干與不干一個樣，干好干壞一個樣”的想法，對待單位事情“事不關(guān)己，高高掛起”，再也沒有參與具體工作的熱情了。

完善基層二線干部管理的對策建議

更新思想觀念。一要正確看待二線干部的資源優(yōu)勢。退職后的二線干部是寶貴的黨政人才資源，他們政治立場堅定、思想理論水平高、業(yè)務(wù)能力強、工作作風(fēng)扎實，并且在長期的基層實踐中積累了深厚而廣泛的群眾基礎(chǔ)，具有較強的社會影響力。如果能夠充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢，激發(fā)其干事創(chuàng)業(yè)的激情，無論對年輕干部的成長，還是對社會經(jīng)濟的發(fā)展勢必將是一筆巨大的財富。因此，我們應(yīng)該用寬闊的視野、發(fā)展的眼光去看待這些二線干部，以大膽探索、積極創(chuàng)新來盤活用好這份特殊的財富資源，真正做到使其“退位”而不“退為”。二要切實根除“二線思維”病灶。黨的十八屆三中全會明確指出，要深化干部人事制度改革，合理使用各年齡段干部。加強和改進(jìn)對二線干部的管理，無論從管理主體還是管理客體都應(yīng)該徹底摒棄簡單的傳統(tǒng)二線思維模式，牢固樹立自覺服從服務(wù)大局的意識，大力倡導(dǎo)“再立新功”的管理理念，切實糾正“退位”就是“退休”的錯誤觀點，堅決杜絕“在位而不為”現(xiàn)象的發(fā)生，真正做到讓二線干部人盡其才、才盡其用。三要主動將二線官員納入干部管理體制的主流。習(xí)近平曾經(jīng)多次強調(diào)，“從嚴(yán)治黨，重在從嚴(yán)管理干部”。二線干部作為我們黨整個干部隊伍的一部分，其一言一行、一舉一動同樣代表著干部隊伍的整體形象。因此，對于二線干部的管理應(yīng)該和在職干部一樣一視同仁，要嚴(yán)格教育、加強引導(dǎo)、規(guī)范管理，決不能放任自流，只吃糧不打仗，成為不受組織約束的“自由人”。否則，不但發(fā)揮不了他們的特殊作用，而且還會嚴(yán)重影響到黨政機關(guān)作風(fēng)建設(shè)的大局。

完善管理制度。鄧小平曾經(jīng)有一句至理名言：“一個好的制度，可以讓壞人變好，讓好人變得更好；一個壞的制度可以讓好人變壞，讓壞人變得更壞。”新形勢下，二線干部管理中存在各種問題，其中一個非常重要的因素是管理制度的嚴(yán)重缺失。因此，一方面建議上級主管部門盡快做出統(tǒng)一規(guī)定，有步驟、分階段逐步停止各地自行掌控退居二線的做法，進(jìn)一步加大用制度管人管事干事的力度，同時也建議基層黨委和組織部門根據(jù)上級的有關(guān)政策，并結(jié)合當(dāng)?shù)馗刹筷犖樾吕辖惶娴膶嶋H情況，盡快出臺相關(guān)的二線官員管理的具體政策和制度。

建立健全機制。一要營造良好氛圍。各級黨組織要提高認(rèn)識，克服各種思想障礙，把對二線干部的教育、引導(dǎo)和管理擺上重要議事日程。各單位要注重加強與二線干部的交流溝通，了解其思想，尊重其意愿，解決其困難，使他們感受到組織的關(guān)心和溫暖，增強其服務(wù)中心、服務(wù)大局的意識。尤其對那些角色轉(zhuǎn)換及時、作用發(fā)揮充分的二線干部，要及時選樹典型，廣泛進(jìn)行宣傳鼓勵，教育廣大干部群眾端正對二線干部發(fā)揮作用的模糊認(rèn)識，營造其發(fā)揮作用的良好社會輿論環(huán)境。二要強化激勵措施。在明確職責(zé)和加強管理的基礎(chǔ)上，制定激勵措施，充分調(diào)動二線干部工作的熱情。比如，對那些身體健康、工作實績好、群眾公認(rèn)度高的屆滿退居二線的實職干部，根據(jù)單位實際情況和組織需要，可以通過一定范圍內(nèi)民主推優(yōu)、考核以及組織確定留任人選等程序繼續(xù)留任。此外，對一些表現(xiàn)確實優(yōu)秀、社會影響大的二線干部可按照有關(guān)程序提任到上一級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，真正發(fā)揮先進(jìn)典型的引領(lǐng)示范效應(yīng)。三要搭建工作平臺。結(jié)合二線干部的特點，本著分層分類管理、職責(zé)明確的原則，依人設(shè)崗，依崗定責(zé)，有效拓展二線干部的工作空間。比如，可以利用其閱歷優(yōu)勢，組建“二線”干部智囊團，為決策提供參考；利用其理論優(yōu)勢，組建宣講團，宣傳時政，解疑釋惑；利用其交際和經(jīng)營管理等優(yōu)勢，授權(quán)其參與招商引資、移民搬遷、旅游推介以及重點項目建設(shè)等工作，并在具體分工中“當(dāng)主角”、“挑大梁”；還可以利用其經(jīng)驗優(yōu)勢，參與巡視督查工作等等，因才施用，多渠道搭建二線干部施展才華的舞臺。

嚴(yán)格依法辦事。法律的生命力在于實施，關(guān)鍵在于嚴(yán)格依法辦事。為了有利于提高機關(guān)的活力和工作效率，保持公務(wù)員隊伍正常的新老交替，《中華人民共和國公務(wù)員法》第八十七條規(guī)定“公務(wù)員達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡……應(yīng)當(dāng)退休。”然而，隨著干部人事制度改革的進(jìn)一步深化，在實踐中，為了解決因強制退休所產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)崗干部“斷崖”問題，消除其對部門工作和機構(gòu)運行所產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素，各地相繼形成了領(lǐng)導(dǎo)干部退居二線潛行規(guī)定，但在具體的實施過程中，由于“懶政”思維的存在，各種問題日漸凸顯。比如，現(xiàn)實中，對二線干部非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)免職不及時，反而成為他們依法退休的體制性障礙。因此，建議基層相關(guān)部門盡快出臺關(guān)于二線干部的管理政策，嚴(yán)格規(guī)范退休制度，堅決堵著侵吞有限財政資源的漏洞，使二線干部管理有法可依，不斷推進(jìn)干部人事制度改革的法制化和科學(xué)化進(jìn)程。

（作者單位：中共安康市委黨校）

責(zé)編 /王坤娜　許國榮（實習(xí)）