【摘要】行政管理對我國法律的實施、政策的執(zhí)行都有著很重要的影響，也是我國行政工作正常運行的一種保證。特別是在如今社會分工明確的前提下，行政管理如何進行正確的擴展，政府部門如何將行政檢察權(quán)進一步擴大，出臺一套行之有效的監(jiān)察制度，是非常有必要的。從行政管理體制改革的角度對行政監(jiān)察權(quán)進行研究是非常有必要的，是實現(xiàn)依法行政的重要手段，有利于保持黨和政府政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，有利于提高行政效率。
【關(guān)鍵詞】行政管理體制 改革視野 行政監(jiān)察權(quán) 監(jiān)督與制約
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
行政監(jiān)督權(quán)與行政管理體制改革
行政監(jiān)督與行政監(jiān)察。所謂“監(jiān)督”主要是指監(jiān)察督促，與監(jiān)督不可分割的就是管理活動。國家的行政監(jiān)督是作為國家監(jiān)督的一種而存在的，是“通過國家機關(guān)及其工作人員行使國家權(quán)力，運用各種手段，對國家和社會事務(wù)的一種有組織的督察制約活動”，既包括了各國家機關(guān)相互間的監(jiān)督制約，也包括了各國家機關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)的自我監(jiān)督制約。行政機關(guān)的自身監(jiān)督即內(nèi)部監(jiān)督，它是行政管理系統(tǒng)內(nèi)部自我循環(huán)的制約與調(diào)控機制，其實質(zhì)是為了保證行政管理系統(tǒng)正常有序運行的一種自律行為。在我國，內(nèi)部監(jiān)督有三種方式：一是行政復(fù)議制度，二是審計監(jiān)察制度，三是行政監(jiān)察制度。
檢察權(quán)與行政監(jiān)察權(quán)。基于現(xiàn)代我國相關(guān)法律的規(guī)定，檢察機關(guān)機關(guān)或者檢察官享有對于某種案件的偵查權(quán)、刑事案件的公訴權(quán)、指揮權(quán)、或者引導(dǎo)偵查權(quán)、訴訟活動的監(jiān)督權(quán)等，這些權(quán)力都有著不同程度的監(jiān)督性質(zhì)。所謂的行政監(jiān)察權(quán)指的是：我國的行政監(jiān)察機關(guān)在法律相關(guān)規(guī)定內(nèi)所具備的某方面權(quán)力，行政監(jiān)察權(quán)是我國法律賦予行政監(jiān)察的一種需求，并且在其所擁有的職責條件下具備一定的指揮以及支配等權(quán)力。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，我國監(jiān)察機關(guān)擁有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和決定權(quán)等基本權(quán)力。
檢查監(jiān)督與行政監(jiān)察都是法律規(guī)定的專門的監(jiān)督制度，并在監(jiān)督程序、手段、職能等方面存在著很多相似性，因此檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察之間有一定的關(guān)聯(lián)性，但這并不代表二者等同。
行政監(jiān)察權(quán)的應(yīng)用現(xiàn)狀
權(quán)力的適用范圍，也就是指哪些人使用這些權(quán)力，使用的主要范圍是什么，作為一種相對特殊的權(quán)力類型，行政監(jiān)察權(quán)有著較為一致的主體，也有著比較特定的監(jiān)察對象，同時也針對性地對于特定的行為行使行政監(jiān)察權(quán)。
行政監(jiān)察權(quán)的范圍分析。從行政監(jiān)察的對象上來看，行政監(jiān)察的對象是國家行政管理部門，而行政管理主體是公務(wù)活動，因此行政監(jiān)察也就是主要對公務(wù)活動進行監(jiān)察。同時，因公務(wù)活動在一定程度上來說具有較強的范圍性以及在形式上存在多樣性的特點決定了對公務(wù)活動進行監(jiān)督是行政檢察權(quán)的基本范圍。在日常行政的監(jiān)察過程中，行政監(jiān)察就是對公務(wù)活動的合法性以及其適用性進行監(jiān)察，從而維護國家以及個體的利益。
對行政監(jiān)察范圍進行歸納，主要包括三方面：首先，不合理行為。不合理行為主要指的是在行政監(jiān)察過程中的拖延、不適當處罰、存在偏見等行為。其次，違紀行為。違紀行為主要指的是相關(guān)人員有違反國家紀律以及組織紀律等一系列紀律的行為，并且對國家形象造成損害、對社會和諧構(gòu)成威脅等一系列行為。最后，違法行為。所謂的違法行為主要包含兩方面內(nèi)容，一是行政權(quán)來源與法律規(guī)定不相符。二是行政權(quán)在行使過程中與法律要求不相符。
行政監(jiān)察權(quán)的配置分析。所謂的監(jiān)察權(quán)配置是指國家行政監(jiān)察部門在法律上所擁有的職責內(nèi)容。行政監(jiān)察配置是為了監(jiān)察能夠正常實現(xiàn)而提出的，通過法律的形式對監(jiān)察權(quán)進行界定。
從目前我國相關(guān)法律角度來看，在法律上我國對行政監(jiān)察權(quán)的規(guī)定是：我國監(jiān)察機關(guān)在法律上擁有相應(yīng)的監(jiān)察權(quán)以及調(diào)查權(quán)、建議權(quán)以及處分權(quán)。隨著我國法制化進程的不斷加快以及我國對各項內(nèi)容的改革，對我國政府部門的相關(guān)職能以及權(quán)力進行適當?shù)膬?yōu)化，是我國法制化進程順利實施的重要保證，也是行政監(jiān)察權(quán)為適應(yīng)社會而改變的需要。
現(xiàn)行行政監(jiān)察權(quán)立法及司法方面的不足
行政執(zhí)法監(jiān)察難開展。行政執(zhí)法監(jiān)察，是我國政府部門根據(jù)監(jiān)察的需要而賦予行政機關(guān)的一項權(quán)力，是對國家工作人員以及行政機關(guān)人員是否遵守國家法律和法規(guī)進行監(jiān)察的過程。行政執(zhí)法是行政監(jiān)督單位的一種天然屬性。從我國實際情況來說，目前我國行政監(jiān)察方面還存在眾多的不完善，其主要體現(xiàn)在：
首先，監(jiān)督主體向度較為分散，并沒有形成有效的監(jiān)督體系，從而導(dǎo)致監(jiān)察存在力度不足的現(xiàn)象。目前，在我國的行政監(jiān)察體系中，存在著監(jiān)督主體過多行為，例如在立法機關(guān)的監(jiān)督以及司法機關(guān)的監(jiān)督中，由于目前我國對此類監(jiān)督的機構(gòu)過多，從而存在主次不分以及職責不分等現(xiàn)象，導(dǎo)致我國行政監(jiān)督存在著無序以及乏力問題。因此，如何做到在監(jiān)督上進行合并是我國行政監(jiān)察需要持續(xù)關(guān)注的方面。
其次，我國行政監(jiān)察部門在法律上缺少必要的獨立性，監(jiān)察難以有效開展。監(jiān)察部門是國家對工作人員進行行為監(jiān)督的機構(gòu)，但是目前我國監(jiān)察部門在“財”以及“人”這兩方面并沒有相對的獨立性，監(jiān)察部門只是位于各政府部門之中。在監(jiān)察過程中，當監(jiān)察行為與各級政府產(chǎn)生一些利益沖突時，通常都會因各種保護行為而使監(jiān)察失去效果。再加上部分監(jiān)察人員缺少必要的素質(zhì)，從而形成監(jiān)察的盲點。
最后，監(jiān)察缺少法律支撐。從目前我國法律體系來看，我國對行政監(jiān)察相對較為詳細規(guī)定的只有《憲法》和《行政組織法》，但它們只是對監(jiān)察的原則作出了一些相對簡單的規(guī)定，其他的規(guī)定實施散存于其他法律以及文件中，這些法律和文件均較為籠統(tǒng)。
現(xiàn)行行政監(jiān)察法制還不完善。雖然我國在對行政監(jiān)察建設(shè)方面做了許多推進工作，但是就我國經(jīng)濟發(fā)展的形勢來說，還存在一些不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在：
首先，從目前實施的《行政監(jiān)察法》來看，相關(guān)規(guī)定缺少必要的準確性，存在很多模糊的定義以及漏洞。這種模糊和漏洞很容易被利用，導(dǎo)致在實際監(jiān)察過程中缺少規(guī)范。
其次，我國對行政監(jiān)察存在立法滯后現(xiàn)象。目前，我國法律對監(jiān)察的規(guī)定相對缺乏，這在一定程度上是造成腐敗現(xiàn)象的原因之一。很多法律在實際中缺少配套支撐，導(dǎo)致法律缺乏依據(jù)無法執(zhí)行。這種缺乏依據(jù)現(xiàn)象也進一步導(dǎo)致在實踐處理時缺少法律依據(jù)。從兩個角度來說，我國政府工作人員一方面缺少法律制約，另一方面缺少在處理過程中的法律依據(jù)。
最后，缺少必要的法律保護措施，尤其缺少對行政監(jiān)察人員以及舉報人的保護。在實際生活中，監(jiān)察人員以及舉報人員常常受到打擊和報復(fù)，這種現(xiàn)象與我國法律對他們保護不到位是有很大關(guān)系的。所以我國應(yīng)當盡快出臺相應(yīng)的法律，從而使得行政監(jiān)察工作能夠正常開展。
行政管理體制改革對完善行政監(jiān)察權(quán)的必要性分析
實現(xiàn)依法行政的重要手段。在我國，行政監(jiān)督是對國家政府部門以及相關(guān)工作人員進行監(jiān)察，其中廣泛涉及到政治、經(jīng)濟等各個領(lǐng)域。國家各級政府部門以及相關(guān)行政工作人員是我國行政管理的主體。因此，他們在日常生活中的行政是否合法、人員能否做到公正廉潔也就被群眾所關(guān)注。而目前我國行政監(jiān)察的現(xiàn)狀迫切需要對行政管理體制進行改革，從而進一步修正目前政府機關(guān)以及工作人員之中存在的不良風氣。
有利于保持黨和政府政策連續(xù)性和穩(wěn)定性。行政監(jiān)察的效果以及執(zhí)行情況與國家政策以及各級政府出臺政策的落實情況有著直接的關(guān)聯(lián)，是保證政治、文化等各項工作開展的前提。目前我國政府正從我國的實際情況出發(fā)、制定了一系列有利于國家發(fā)展、人民富裕的政策。但是這些政策在實際執(zhí)行過程之中卻出現(xiàn)很多情況，尤其是在以前的行政監(jiān)察體制下，行政監(jiān)察體制的不完善導(dǎo)致很多政策無法落到實處，而行政監(jiān)察也無法起到真正的作用。所以對行政監(jiān)察體制進行改革是對行政監(jiān)察的進一步強化，是保證我國各級行政部門依法辦事、保證政策順利實施的前提，有利于保持我國政府政策穩(wěn)定性以及連續(xù)性。
有利于提高行政效率。行政監(jiān)督從其本質(zhì)職能角度來說，就是為了促進行政機關(guān)合法、合理以及負責的工作。衡量方面可通過德、績等方面進行考核，從而對工作人員作出相應(yīng)的評價，進而保障行政機關(guān)工作人員高效率的工作，促進機關(guān)單位人員強化自身態(tài)度，努力研究業(yè)務(wù)。因此，行政體制改革也是對勤勞工作的一種表彰，調(diào)動機關(guān)單位工作人員積極性、改善行政機關(guān)單位人員拖沓的不良行為，從而在各級行政機關(guān)之中營造出具有良好積極性以及創(chuàng)造性的氛圍，提升行政機關(guān)的工作效率。
行政管理體制改革視野下行政監(jiān)察權(quán)的完善路徑與制約
行政監(jiān)察權(quán)的立法完善。第一，強化監(jiān)察機關(guān)權(quán)力的行使。行政監(jiān)察是國家行政監(jiān)督機關(guān)依據(jù)我國法律法規(guī)對國家行政機關(guān)工作人員的行為以及效率進行檢查的一種形式和活動，是保證我國行政機關(guān)工作順利開展的一部分。長期實踐證明，對行政機關(guān)的工作質(zhì)量以及工作效果進行效能檢查，有利于改善工作狀態(tài)，改善行政部門工作效率、維持社會穩(wěn)定、促進社會和諧，因此強化監(jiān)察應(yīng)當主要把握好以下幾方面內(nèi)容：
首先，應(yīng)當從思想上強化監(jiān)督人員對監(jiān)察的必要性的認識，并且進一步認識到效能檢查同廉政監(jiān)察之間的不同與聯(lián)系。效能與廉政監(jiān)察是組成行政監(jiān)察的兩項基本內(nèi)容。從二者監(jiān)察工作的重點看，廉政監(jiān)察依然是作為行政監(jiān)察的主要部分，并且在今后一段時間仍然是我國行政監(jiān)察的重點。但也應(yīng)當重視效能監(jiān)察在行政監(jiān)察中的作用，通過對我國分區(qū)域、分部門的進行效能監(jiān)察，推動廉政監(jiān)察工作的開展。
其次，應(yīng)當進一步完善行政監(jiān)察機制，充分發(fā)揮群眾在監(jiān)察中的重要作用。在各級政府部門的行政監(jiān)察中，應(yīng)當通過設(shè)立行政監(jiān)察投訴中心的方式對群眾反映的投訴進行及時的核查，經(jīng)過核查后及時處理并且給予相應(yīng)的公布。同時，行政監(jiān)察也要同政務(wù)公開進行聯(lián)系，通過行政監(jiān)察公開進一步促進政務(wù)活動的透明，從而為群眾監(jiān)察提供良好的平臺與環(huán)境，進一步鞏固行政監(jiān)察的效果。通過推出不同形式的評選活動，尤其是提供群眾評價平臺，促進群眾對行政監(jiān)察進行評價，從而完善行政監(jiān)察的效能。
最后，要使用多種方法開展行政監(jiān)察工作。良好的行政監(jiān)察效果是需要糾建并舉，本著標本兼治的原則開展檢查工作，同時需要維護監(jiān)察的間斷性與持久性。在各級政府部門以及機關(guān)單位中，應(yīng)當根據(jù)實際情況的不同采用多種監(jiān)察方式，通過多種監(jiān)察方式，促進政府和行政機關(guān)工作問題能得以及時解決。另外還應(yīng)當進一步考慮標本兼治，建立一套完善的長期行政監(jiān)察機制。
第二，以法律形式確定行政責任。長期實踐表明監(jiān)督機構(gòu)想要真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，其前提必然是監(jiān)察主體應(yīng)當完全處于監(jiān)督客體之上，同時還要求監(jiān)察活動不會受到客體的干擾。目前，我國行政監(jiān)察所實施的是雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，這種制度由于相對較為復(fù)雜不獨立，并且地位不高從而迫使行政監(jiān)察在實際中發(fā)揮不出應(yīng)有的職能。所以，我國需要將監(jiān)察以及審計等專業(yè)的監(jiān)察部門從我國各級政府部門獨立出去，并且設(shè)置相應(yīng)的自上而下體制，給予相應(yīng)的資金支持以及地位的提升，使行政監(jiān)督從各級政府的束縛中獨立出來，擺脫政府部門的制約，保證行政監(jiān)督能沒有顧慮的開展。
第三，構(gòu)建科學的監(jiān)察法律體系。行政監(jiān)察也是一種依法監(jiān)察的行為，遵守我國的國家法律是行政監(jiān)察的前提條件，同時也是行政監(jiān)察的基礎(chǔ)。根據(jù)目前我國行政監(jiān)察法律的缺失、行政監(jiān)察法缺乏可操作性，一方面，我國應(yīng)當加快對行政監(jiān)察法律的出臺與改善，從而提高行政監(jiān)察的法制化。而法治監(jiān)察應(yīng)當加速《監(jiān)察法》、《社區(qū)監(jiān)督法》等相關(guān)法律的修改與制定，從而真正將行政監(jiān)督實現(xiàn)法制化。另一方面，還應(yīng)當根據(jù)行政監(jiān)察自身情況出臺《行政監(jiān)察責任法》等相關(guān)法律，從而在法律上對行政監(jiān)察的主體明確責任與權(quán)限，同時要將行政監(jiān)察自身也納入到被監(jiān)察范圍之內(nèi)，這樣才能保證監(jiān)察的義務(wù)和地位，保證我國行政監(jiān)督的健康發(fā)展，降低行政監(jiān)督存在的盲目性以及隨意性。
從司法審查角度構(gòu)建行政監(jiān)察權(quán)制約機制。第一，司法權(quán)規(guī)制行政檢察權(quán)的有效性分析。當前我國行政監(jiān)察制度下，行政監(jiān)察在一定程度上是對某些行為進行“裁判”，雖然行政監(jiān)察在具體申訴程序中并不具備“裁判”性質(zhì)，但在司法方面，司法是具有相對中立“裁判”的作用，因此可以彌補行政監(jiān)察這方面的不足。另外，我們也不能忽視公平，尤其行政監(jiān)察是需要在一個公平的環(huán)境下進行的，而司法救濟能夠為公平提供良好環(huán)境。我國《行政監(jiān)察法》已經(jīng)出臺了明確的規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，應(yīng)當依法賠償。但是在這個“依法賠償”之中不僅要包括國家賠償法之中的內(nèi)容，還應(yīng)當包含行政訴訟過程中的賠償。因此，雖然行政訴訟的行政監(jiān)察在一定程度上會為監(jiān)察帶來一些拖延和干擾，但是在一定程度上能促進行政監(jiān)察機關(guān)依法行使檢察權(quán)，這也是對公民權(quán)利和利益的保障。
第二，行政監(jiān)察權(quán)司法審查的具體程序分析。司法審查主要包括三項程序：首先，起訴和受理程序。所謂的起訴，指的是在行政監(jiān)察過程之中，被監(jiān)察人認為監(jiān)察機關(guān)的行政監(jiān)察行為是對自身合法權(quán)益的一種侵犯，根據(jù)我國相關(guān)法律對法院進行訴訟，并且要求法院經(jīng)過審理給予相應(yīng)救濟的一種行為。受理指的是當法院接到訴訟后，應(yīng)當經(jīng)過認真審理確定是否符合我國法律的起訴規(guī)定，并且根據(jù)結(jié)果給予相應(yīng)的立案。起訴以及受理是行政訴訟標志。其次，審理和判決。法院在審理進行之前，應(yīng)當充分做好各項工作，其中包含合議庭的組建、閱卷以及對證據(jù)的查驗和下發(fā)通知等。其中下發(fā)訴訟通知是對被告的一種準備。法院應(yīng)當在5個工作日之內(nèi)將起訴副本下發(fā)被告。而被告應(yīng)當自接收到起訴副本之日內(nèi)開始算起，在之后10天內(nèi)要準備相應(yīng)的行政報告，報告內(nèi)容要包括在行政監(jiān)察之中具體行政行為的應(yīng)用，并制定相應(yīng)的答辯狀。最后，二審和再審。二審即行政訴訟過程中進行的二審程序，也可稱之為上訴程序，它主要指的是在法院進行第一次判決到判決結(jié)果在法律生效之前，對案件進行重新審理的程序，而再審則是對案件進行重新審理。
結(jié)語
我國的行政監(jiān)察是極其具社會主義特色的政府約束機制，也是構(gòu)成我國行政管理體制的重要組成部分。本文結(jié)合我國國情，將行政管理體制改革作為研究視角，以此來分析我國行政監(jiān)察存在的問題以及論述行政管理體制改革對行政監(jiān)察的必要性，從而提出相應(yīng)的對策建議。
（作者單位：石河子大學政法學院）
責編 /王坤娜
