建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和責(zé)任追究制度，是落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，確立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的現(xiàn)實(shí)需要。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，這是貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)有關(guān)部署和習(xí)近平系列重要講話精神的重要舉措，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求，更是對(duì)人民群眾期待良好生態(tài)環(huán)境的積極回應(yīng)。
黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局，要求樹(shù)立生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)。該辦法的出臺(tái)和實(shí)施，對(duì)于加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部損害生態(tài)環(huán)境行為的責(zé)任追究，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的依法治理，不斷推進(jìn)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)，都具有十分重要的意義。
為此，應(yīng)當(dāng)從生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵出發(fā)，研究各種可能的追究生態(tài)環(huán)境損害者責(zé)任的方式，包括將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任納入行政責(zé)任范疇的可能性，為建立具有中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和責(zé)任追究制度提供參考。
生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵
我國(guó)相關(guān)法律對(duì)于“生態(tài)環(huán)境損害”以及與之相關(guān)的“生態(tài)損害”和“環(huán)境損害”等均未做明確的界定。其中“生態(tài)環(huán)境”一詞最早出現(xiàn)在1982年《憲法》修正案中，據(jù)稱是由時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員的地理學(xué)家黃秉維院士所提出。他后來(lái)承認(rèn)，“生態(tài)環(huán)境就是環(huán)境”①。也有人認(rèn)為，“生態(tài)環(huán)境”是“生態(tài)和環(huán)境”或“生態(tài)或環(huán)境”的籠統(tǒng)稱謂。②
在學(xué)界，有關(guān)的討論涉及“環(huán)境侵權(quán)”、“環(huán)境侵害”、“環(huán)境損害”、“生態(tài)損害”等。一般認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)是指因生產(chǎn)和生活行為污染環(huán)境、破壞生態(tài)，并因此對(duì)他人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成損害的行為，是一種民事侵權(quán)行為。環(huán)境侵害則指所有對(duì)環(huán)境造成不良影響，引起各種損害的環(huán)境行為的總稱，不僅包括環(huán)境侵權(quán)，還包括對(duì)環(huán)境本身的侵害。這種侵害被稱為“特殊環(huán)境侵害結(jié)果”。③而關(guān)于如何命名這種“特殊環(huán)境侵害結(jié)果”，則出現(xiàn)了“環(huán)境損害”④與“生態(tài)損害”⑤兩種主張。
一方面，受《侵權(quán)責(zé)任法》中環(huán)境侵權(quán)條款的影響，在已有研究中通常使用的“環(huán)境損害”包括以生態(tài)環(huán)境為媒介的人身財(cái)產(chǎn)損害，甚至特指這種傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)損害。另一方面，提出“生態(tài)損害”的學(xué)者將其界定為“危害行為直接指向生態(tài)環(huán)境本身的一種損害”⑥，可以看出，“生態(tài)損害”即“生態(tài)環(huán)境損害”，而“生態(tài)環(huán)境損害”的表述更能涵蓋環(huán)境污染與生態(tài)破壞兩重意義。因而近幾年來(lái)，有學(xué)者開(kāi)始使用“生態(tài)環(huán)境損害”一詞。⑦盡管“生態(tài)環(huán)境損害”與“環(huán)境損害”和“生態(tài)損害”的表述不同，但其中蘊(yùn)含的立法理念是相同的，即都排除對(duì)他人的人身傷害及財(cái)產(chǎn)損害，特指對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的損害。基于上述分析，可以將生態(tài)環(huán)境損害界定為：由人類活動(dòng)引起的生態(tài)環(huán)境的不良變化，尤其是環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)功能下降。
環(huán)保部門(mén)缺乏追究損害賠償責(zé)任之職能
行政處罰等責(zé)任承擔(dān)方式不涉及損害賠償。根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰方式主要有：警告，罰款，沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉，暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件，行政拘留及法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政處罰種類。不難看出，這些行政處罰方式都屬于懲罰性責(zé)任方式，即便新《環(huán)境保護(hù)法》引入了“按日計(jì)罰”，也難以填補(bǔ)責(zé)任人違法行為所造成的實(shí)際損害。
除了行政處罰，環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)方式還包括責(zé)令改正或限期改正違法行為。根據(jù)環(huán)保部《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條第一款的規(guī)定，責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：責(zé)令停止建設(shè)，責(zé)令停止試生產(chǎn)，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施，責(zé)令重新安裝使用，責(zé)令限期拆除，責(zé)令停止違法行為，責(zé)令限期治理，法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。責(zé)令改正或限期改正違法行為的功能，在于恢復(fù)被侵害的權(quán)利秩序或使侵害不再繼續(xù)，屬于救濟(jì)性責(zé)任方式，這對(duì)于預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的產(chǎn)生或進(jìn)一步擴(kuò)大有著重要意義。
然而，在已經(jīng)造成實(shí)際損害的情形下，現(xiàn)有救濟(jì)性責(zé)任方式難以對(duì)已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行有效救濟(jì)—環(huán)保部門(mén)只能要求責(zé)任人限期治理以修復(fù)生態(tài)，而無(wú)權(quán)要求其支付修復(fù)生態(tài)之費(fèi)用。具體說(shuō)來(lái)，在不能修復(fù)時(shí)，環(huán)保部門(mén)無(wú)權(quán)要求責(zé)任人支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，由國(guó)家統(tǒng)籌使用以實(shí)施其他能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害進(jìn)行間接彌補(bǔ)的措施。
以2005年松花江重大水污染事故為例，事故發(fā)生后，松花江水質(zhì)嚴(yán)重惡化，國(guó)家實(shí)施了《松花江流域水污染防治規(guī)劃（2006－2010年）》，對(duì)松花江實(shí)行全面“修養(yǎng)生息”，事故發(fā)生后5年內(nèi)，國(guó)家累計(jì)投入治污資金78.4億元，⑧首先，上述舉措是以公權(quán)力為保障進(jìn)行的全局性統(tǒng)籌安排，無(wú)法通過(guò)責(zé)令責(zé)任者采取治理措施或補(bǔ)救措施等責(zé)任方式實(shí)現(xiàn)。其次，在修復(fù)不徹底、不全面時(shí)，一時(shí)的治理措施或補(bǔ)救措施通常無(wú)法徹底、全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，環(huán)保部門(mén)卻無(wú)法要求責(zé)任人支付部分生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，用以實(shí)施后續(xù)輔助措施。最后，生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失得不到救濟(jì)。
環(huán)保部門(mén)尚不具備環(huán)境公益訴訟原告資格。新環(huán)境保護(hù)法修訂生效后，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》發(fā)布實(shí)施，依其第二十條、第二十一條的規(guī)定，環(huán)境公益民事訴訟原告不僅可以請(qǐng)求生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人修復(fù)生態(tài)環(huán)境或支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，還可以請(qǐng)求賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失。這可以說(shuō)是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的“至高境界”了。
根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，法定機(jī)關(guān)和組織具備公益訴訟主體資格，但在新環(huán)保法中，只明確授予了社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟主體資格，對(duì)于理論上爭(zhēng)議較大的“應(yīng)否賦予行政機(jī)關(guān)民事公益訴訟之原告資格”未予明確。
總之，雖然環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)行政罰款來(lái)追討部分生態(tài)環(huán)境損失，通過(guò)責(zé)令改正或限期改正違法行為等方式來(lái)減輕生態(tài)環(huán)境損害后果，但這些遠(yuǎn)不是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的等價(jià)補(bǔ)償。如果沒(méi)有符合資格的社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，最終基于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，只能是由公共財(cái)政為恢復(fù)生態(tài)環(huán)境付費(fèi)，從當(dāng)前狀況看來(lái)，恐怕不是“小概率事件”。
探索設(shè)立責(zé)令賠償作為行政責(zé)任方式
環(huán)保部門(mén)在追究責(zé)任人生態(tài)環(huán)境損害行政責(zé)任時(shí)，無(wú)權(quán)責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害，同時(shí)一般也不具備提起公益訴訟的主體資格，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行全面救濟(jì)之期望系于社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟一身，環(huán)保部門(mén)相關(guān)職能的缺失與其環(huán)境管理最重要主體之定位不符，與環(huán)境法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)突出對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的救濟(jì)這一功能和目標(biāo)不符。要解決這一問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門(mén)要求賠償生態(tài)環(huán)境損害的職能。就如何賦予該職能，存在兩條不同路徑：要么采用追究民事責(zé)任的方式，賦予環(huán)保部門(mén)以公益訴訟主體資格；要么采用追究行政責(zé)任的方式，將責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害納入環(huán)境行政責(zé)任方式。較于前者，后者更為合適，理由如下：
環(huán)保部門(mén)作為公益訴訟原告并非最佳安排。新《環(huán)境保護(hù)法》修訂之前，司法實(shí)踐中出現(xiàn)了若干環(huán)保部門(mén)作為環(huán)境公益訴訟原告的案例，一度引發(fā)了學(xué)界關(guān)于“應(yīng)否賦予行政機(jī)關(guān)民事公益訴訟之原告資格”的激烈討論。
支持一方的理由大致可以總結(jié)為：環(huán)保部門(mén)受公眾委托進(jìn)行環(huán)境管理，有代表公共利益采取司法行動(dòng)之權(quán)利和義務(wù)；環(huán)保部門(mén)在日常職務(wù)活動(dòng)中會(huì)獲知大量生態(tài)環(huán)境損害信息，擁有監(jiān)測(cè)技術(shù)和設(shè)備，由其進(jìn)行公益訴訟，能夠切實(shí)地掌握污染的證據(jù)，舉證迅速、方便、有效，訴訟勝算更大；環(huán)保部門(mén)擁有專業(yè)人士和相關(guān)資源，可以支持訴訟，負(fù)擔(dān)訴訟成本。
反對(duì)一方的理由大致可以總結(jié)為：環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)行政處罰、行政強(qiáng)制等手段實(shí)現(xiàn)其職能，不需要采取訴訟的方式，否則有怠于履行職責(zé)，浪費(fèi)司法資源之嫌；環(huán)保部門(mén)擁有公權(quán)力，可以利用公共資源調(diào)查取證，在訴訟中有優(yōu)勢(shì)地位，當(dāng)事人雙方地位不平等；環(huán)保部門(mén)成為民事訴訟的原告時(shí)，法院極易做出不利于被告一方的司法判決，在這樣的制度框架下，民事公益訴訟的審判有可能淪為司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)合力打擊生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人的專項(xiàng)行動(dòng)，將嚴(yán)重?fù)p害法治與憲政的理念和精神。
環(huán)保部門(mén)作為環(huán)境公益訴訟原告的若干司法實(shí)踐對(duì)于環(huán)境公益訴訟的興起和發(fā)展起到了非常重要的推動(dòng)作用，但賦予環(huán)保部門(mén)以環(huán)境民事公益訴訟原告資格，則無(wú)異于“將原來(lái)的行政法律關(guān)系硬性扭轉(zhuǎn)為民事法律關(guān)系”⑨，必將導(dǎo)致訴訟法律關(guān)系的嚴(yán)重混亂；而如果將環(huán)保部門(mén)提起的環(huán)境公益訴訟視為行政訴訟，適用行政訴訟程序，則又難以克服我國(guó)行政主體只能充當(dāng)行政訴訟被告這一基本理論和制度設(shè)定。因此，賦予環(huán)保部門(mén)環(huán)境公益訴訟原告資格并不適宜。
責(zé)令賠償是“污染者付費(fèi)”原則下的行政責(zé)任。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條規(guī)定，“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過(guò)失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”《礦產(chǎn)資源法》第三十九條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)范圍采礦的，擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的，責(zé)令停止開(kāi)采、賠償損失，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開(kāi)采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。”
有學(xué)者認(rèn)為《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條是對(duì)“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”環(huán)境民事公益訴訟原告資格的確認(rèn)⑩，但基于前文的討論，筆者認(rèn)為這樣理解不妥。上述條款中的“提出損害賠償”、“責(zé)令賠償損失”不應(yīng)當(dāng)理解為法律對(duì)行政機(jī)關(guān)“民事訴權(quán)”的賦予，而是環(huán)境法上的賠償責(zé)任，是環(huán)境法“污染者付費(fèi)”原則的具體體現(xiàn)，是一種救濟(jì)性環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)方式。
將責(zé)令賠償視為環(huán)境行政責(zé)任方式，與現(xiàn)行立法邏輯一致。當(dāng)前，責(zé)令改正或限期改正違法行為作為救濟(jì)性環(huán)境行政責(zé)任方式已經(jīng)得到法律認(rèn)可—盡管其被界定為行政命令而非行政處罰，可見(jiàn)，救濟(jì)性責(zé)任也是行政責(zé)任承擔(dān)方式的重要組成部分。因此，在立法中明確將責(zé)令賠償與責(zé)令改正或限期改正違法行為一同作為行政環(huán)境責(zé)任方式是適宜的。胡建淼教授甚至主張將責(zé)令賠償理解為責(zé)令改正的一種具體形式。
將責(zé)令賠償視為環(huán)境行政責(zé)任方式，有利于彌補(bǔ)現(xiàn)有救濟(jì)性環(huán)境行政責(zé)任方式的不足。如前所述，當(dāng)責(zé)令限期采取治理措施等責(zé)任方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)時(shí)，責(zé)令賠償才是追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的最佳途徑，當(dāng)責(zé)令限期采取治理措施等責(zé)任方式只能實(shí)現(xiàn)部分修復(fù)時(shí)，同時(shí)適用責(zé)令限期采取治理措施與責(zé)令賠償則可解決問(wèn)題。此外，即便適用責(zé)令限期采取治理措施等責(zé)任方式能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)修復(fù)時(shí)，責(zé)令賠償有時(shí)也會(huì)是更為妥當(dāng)?shù)倪x擇，尤其是在責(zé)任人委托第三方進(jìn)行治理的情形下。畢竟，責(zé)任人行為造成生態(tài)環(huán)境損害后，國(guó)家或公眾對(duì)于責(zé)任人更多的是不滿和憤怒，難以信任責(zé)任人，此時(shí)將受損的生態(tài)環(huán)境再度交托給責(zé)任人，并不妥當(dāng)；相反，責(zé)令責(zé)任人支付費(fèi)用，由環(huán)保部門(mén)依法律之規(guī)定或公眾之意見(jiàn)選擇信賴可靠之第三方則更為穩(wěn)妥。
結(jié)語(yǔ)
一旦將責(zé)令賠償與責(zé)令改正或限期改正違法行為一同作為環(huán)境行政責(zé)任方式，環(huán)保部門(mén)可以據(jù)此做出對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人施加污染清除、生態(tài)修復(fù)方面支付金錢(qián)或其他形式義務(wù)的決定書(shū)。如果生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人不服，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟；如果生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人不履行行政命令施加的義務(wù)，環(huán)保部門(mén)可以借助行政強(qiáng)制執(zhí)行制度加以解決；如果環(huán)保部門(mén)未能有效履行職責(zé)，則法定機(jī)關(guān)和組織可以提起環(huán)境公益行政訴訟促使其勤勉履職。如此一來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害的舉證責(zé)任、責(zé)任追究成本將主要由信息豐富、取證便利、專業(yè)性強(qiáng)的環(huán)保部門(mén)承擔(dān)，環(huán)保部門(mén)與生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人的爭(zhēng)議也將在行政責(zé)任追究、行政訴訟的框架內(nèi)得到解決。
（作者單位：北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院）
【注釋】
①黃秉維：“地理學(xué)綜合工作與跨學(xué)科研究”，《陸地系統(tǒng)科學(xué)與地理綜合研究—黃秉維院士學(xué)術(shù)思想研討會(huì)文集》，北京：科學(xué)出版社，1999年，第13頁(yè)。
②蔣有緒：“不必辨清‘生態(tài)環(huán)境’是否科學(xué)”，《科技術(shù)語(yǔ)研究》，2005年第2期，第27頁(yè)。
③徐祥民，鞏固：“環(huán)境損害中的損害及其防治研究—兼論環(huán)境法的特征”，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2007年第5期，第203頁(yè)。
④蔡守秋，海燕：“也談對(duì)環(huán)境的損害—《歐盟預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》的啟示”，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第3期，第97～102頁(yè)。
⑤⑥竺效：“反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬—以生態(tài)損害填補(bǔ)責(zé)任制為視角”，《法學(xué)》，2007年第3期，第6～15頁(yè)，第6頁(yè)。
⑦柯堅(jiān)：“建立我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害多元化法律救濟(jì)機(jī)制—以康菲溢油污染事件為背景”，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第1期，第101～107頁(yè)。
⑧周文穎：“全國(guó)環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議暨松花江流域水污染防治專題會(huì)議召開(kāi)”，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2011年6月1日。
⑨沈壽文：“環(huán)境公益訴訟行政機(jī)關(guān)原告資格之反思—基于憲法原理的分析”，《當(dāng)代法學(xué)》，2013年第1期，第61頁(yè)。
⑩呂忠梅：“環(huán)境公益訴訟辨析”，《法商研究》，2008年第6期，第134頁(yè)。
胡建淼，吳恩玉：“行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任的法律屬性”，《中國(guó)法學(xué)》，2009年第1期，第86頁(yè)。
責(zé)編 /張蕾 韓露（實(shí)習(xí)）
【摘要】完善生態(tài)環(huán)境損害行政責(zé)任方式，對(duì)于嚴(yán)格追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行，具有重大意義。囿于立法缺失，環(huán)保部門(mén)無(wú)法向生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人追究損害賠償責(zé)任，這與環(huán)保部門(mén)作為環(huán)境管理最重要主體之定位不符，與環(huán)境法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)突出對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的救濟(jì)之功能和目標(biāo)不符。
【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境損害 行政責(zé)任 責(zé)任承擔(dān)方式 責(zé)令賠償
【中圖分類號(hào)】D922.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
