【摘要】當(dāng)前，我國(guó)公務(wù)員職業(yè)倫理的迷茫與失范、公務(wù)員倫理制度的缺失與空白現(xiàn)象突出，亟需建立公務(wù)員行政倫理的法制規(guī)范體系。公務(wù)員倫理法可以重塑新時(shí)期黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德價(jià)值觀念，并將行政倫理規(guī)范體系的要求轉(zhuǎn)化為他們的內(nèi)在品質(zhì)，從而達(dá)到加強(qiáng)公務(wù)員為政之德、預(yù)防腐敗的目的。
【關(guān)鍵詞】公務(wù)員 倫理法制建設(shè) 路徑
【中圖分類號(hào)】D659 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
習(xí)近平在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，要克己奉公，勤政廉政，關(guān)心人民疾苦，為人民辦實(shí)事。”①這是對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德所提出的具體、明確的要求。自黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平站在依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨的高度，為推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”的奮斗目標(biāo)，曾不止一次對(duì)廣大黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部提出了要加強(qiáng)道德修養(yǎng)的要求，并強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)道德修養(yǎng)的重要性和緊迫性，是新時(shí)期我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)整體規(guī)劃的重要一環(huán)。
“德才兼?zhèn)?rdquo;是我黨一直以來(lái)的干部選拔標(biāo)準(zhǔn)，尤其強(qiáng)調(diào)以“德”為先，并以具有黨性原則的“德”作為優(yōu)秀黨員干部的考核與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在這里，“德”就是“從政道德”、“為政之德”，也就是公務(wù)員從事公共行政事務(wù)時(shí)必須遵守的職業(yè)道德，或者叫做“行政倫理”。
當(dāng)前的公務(wù)員道德建設(shè)之所以被頻繁關(guān)注，公務(wù)員倫理法制建設(shè)之所以被頻繁提出，其突出原因就在于公務(wù)員職業(yè)倫理的迷茫與失范，在于公務(wù)員倫理建設(shè)的制度缺失與法制空白。因此，要在新時(shí)期重塑領(lǐng)導(dǎo)干部的道德價(jià)值觀念，并將行政倫理規(guī)范體系的要求轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在品質(zhì)，就必須改變行政倫理建設(shè)滯后的狀況，從戰(zhàn)略高度加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員行政倫理的法制化建設(shè)，從而達(dá)到加強(qiáng)公務(wù)員為政之德、預(yù)防腐敗的目的②。
公務(wù)員倫理法制建設(shè)的內(nèi)涵與作用
公務(wù)員倫理法制建設(shè)的內(nèi)涵。行政倫理的基本問(wèn)題是權(quán)力與利益的關(guān)系問(wèn)題，是公務(wù)員如何避免公共職權(quán)與個(gè)體利益發(fā)生因果關(guān)系的問(wèn)題。在這里，行使公共權(quán)力是公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)過(guò)程的必然方式，但權(quán)力運(yùn)用的對(duì)象與目標(biāo)均在于“公務(wù)”，與個(gè)體利益不能發(fā)生任何聯(lián)系，怎樣在理性思想與精神意志的作用下不逾越這條界限，就是行政倫理的關(guān)鍵與核心。然而，這條界限既不明顯、也不易把控，將一只腳踐踏上去非常容易，甚至充滿誘惑力—因?yàn)闄?quán)力所帶來(lái)的不是“公仆”意識(shí)，而是“主人”之尊，是利益附帶。
馬克思和恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)，就特別重視“防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”這種狀況的發(fā)生；鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的報(bào)告中也指出：總有一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化……?？梢?，只有加強(qiáng)公務(wù)員倫理法制建設(shè)，亦即要通過(guò)倫理規(guī)范、法律制定、執(zhí)行監(jiān)督等體系建設(shè)，將行政倫理的價(jià)值規(guī)范與要求轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在品質(zhì)，才能真正建立健全行政倫理的教育管理與制度規(guī)范相并重的預(yù)防體系和懲治措施。
公務(wù)員倫理法制建設(shè)的作用。首先，公務(wù)員倫理法制建設(shè)是公務(wù)員道德與法制的結(jié)合，倫理本來(lái)屬于道德的范疇，而法制屬于法律的范疇，二者的規(guī)范界限與要求并不相同。但道德與法律的淵源卻如出一轍，某些道德層面的東西隨著社會(huì)的變化與發(fā)展完全可以上升到法律的層面，反之亦然。所以，道德與法律的疊合與雙向流動(dòng)可以使公務(wù)員倫理法制化成為可能，并產(chǎn)生比純粹道德約束與思想教育好得多的效果。
其次，加強(qiáng)公務(wù)員倫理法制建設(shè)有利于進(jìn)一步明確公務(wù)員行政工作中的倫理價(jià)值取向。行政倫理的核心理念是增強(qiáng)公務(wù)員的“公仆意識(shí)”，即做社會(huì)的公仆，而不是做社會(huì)的主人。公仆的角色歸屬在于為社會(huì)、為人民服務(wù)，以我黨對(duì)廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求來(lái)說(shuō)，就是執(zhí)政為公、執(zhí)政為民，樹立全心全意為人民服務(wù)的思想。在以往的干部隊(duì)伍建設(shè)中，這一思想基本成為我黨執(zhí)政的基本理念與宗旨；而在公務(wù)員倫理法制化建設(shè)中，通過(guò)法律的規(guī)定可以使之更加明確，也更加莊重與嚴(yán)肅，成為每個(gè)公務(wù)員必須懷有的價(jià)值理念追求。盡管倫理是一種內(nèi)化了的道德規(guī)范，但在法制的規(guī)范下，它必須最終呈現(xiàn)為人的行為自覺(jué)，外化為公務(wù)員規(guī)范、合理、公正、有效的行政行為。
再次，進(jìn)行公務(wù)員倫理法制建設(shè)是建設(shè)廉潔性政府、預(yù)防與懲治腐敗的必要途徑。腐敗源于人的求利動(dòng)機(jī)，但這一動(dòng)機(jī)能否變?yōu)樾袆?dòng)，權(quán)力的作用是非常大的。公務(wù)員是否會(huì)偷偷的以權(quán)謀私？或者以權(quán)謀私以后怎樣？公務(wù)員倫理法制的建設(shè)既然能夠從動(dòng)機(jī)的前邊進(jìn)行預(yù)防，也就可以在行為之后進(jìn)行懲罰，這一點(diǎn)恰是過(guò)去的干部管理所做不好的。
國(guó)外公務(wù)員倫理法制建設(shè)的現(xiàn)狀與借鑒。在行政倫理法制建設(shè)已成為國(guó)際性大趨勢(shì)的形勢(shì)下，我國(guó)公務(wù)員倫理法制建設(shè)問(wèn)題業(yè)已引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。但公務(wù)員倫理法的設(shè)立并不是將原有行政道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定這么簡(jiǎn)單，認(rèn)真研究國(guó)外有關(guān)公務(wù)員倫理法的制定經(jīng)驗(yàn)與方法也許更為迫切與需要。公務(wù)員倫理法在任何國(guó)家都不是一蹴而就的事情，但既然作為法律，就必須擁有規(guī)范詳細(xì)、判斷有據(jù)、操作可行的細(xì)則條文，而不是通常倫理道德中的范范規(guī)定。
在《韓國(guó)憲法》中，公職人員總的倫理標(biāo)準(zhǔn)，是把國(guó)民利益作為價(jià)值基礎(chǔ)，而不是為特定集團(tuán)局部利益服務(wù)③。如1981年以總統(tǒng)令頒布的《韓國(guó)公職人員倫理法》規(guī)定，要把“公職人員、公職候選人的財(cái)產(chǎn)登記和財(cái)產(chǎn)登記公開予以制度化”，“防止公職人員不正當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)增值，確保公務(wù)的公正性，確立為國(guó)民的服務(wù)者即公職人員的倫理準(zhǔn)則。”④公正、服務(wù)國(guó)民、把國(guó)民利益作為價(jià)值基礎(chǔ)等，都是韓國(guó)公務(wù)員倫理法制中的核心規(guī)定與價(jià)值追求。而加拿大的公務(wù)員倫理法也比較注重操作性，也強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)的價(jià)值和倫理，這都為我國(guó)公務(wù)員倫理法的制定提供了可供參考的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
公務(wù)員倫理法制建設(shè)滯后的因素
公務(wù)員行政倫理道德政治化傾向突出。在我國(guó)，針對(duì)政府公職人員的倫理教育是缺失的，主要表現(xiàn)為：一是對(duì)行政倫理的認(rèn)識(shí)或研究起步較晚，公務(wù)員的倫理意識(shí)非常淡薄，甚至不知道行政倫理這一概念；但總體來(lái)講，還并沒(méi)有在行政管理中形成實(shí)踐效應(yīng)。二是政府部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任用選拔多以政治思想為重，關(guān)注的是政治化的道德或道德化的政治，這與公務(wù)員的職業(yè)道德或職業(yè)倫理并不相同。三是對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德要求比較抽象，其內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)一般都放置在個(gè)體的為人修養(yǎng)、人格品質(zhì)等方面，與職業(yè)倫理的距離較大，同樣談不上是行政倫理要求。四是對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的有關(guān)制度法規(guī)也是圍繞反腐等領(lǐng)域制定，而真正的倫理制度并不存在。
在黑格爾看來(lái)，一個(gè)社會(huì)的健康和有序發(fā)展需要經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段是法階段，第二階段是道德階段，第三階段是倫理階段，并且，倫理是法與道德的統(tǒng)一、他律與自律的統(tǒng)一、客觀與主觀的統(tǒng)一⑤。對(duì)于黑格爾的這一觀點(diǎn)，恩格斯也是肯定的，這就告訴我們：我國(guó)針對(duì)公務(wù)員的現(xiàn)行法律對(duì)道德并沒(méi)有效果，而有關(guān)道德要求也與職業(yè)本身有出入，二者的分隔化也就造成了公務(wù)員倫理的缺失。
公務(wù)員行政倫理規(guī)范的制度化淡薄。依據(jù)黑格爾的觀點(diǎn)，因我國(guó)公務(wù)員道德規(guī)范的偏頗與法制化規(guī)范的缺失才導(dǎo)致了行政倫理建設(shè)的滯后，這應(yīng)是行政倫理法制化落后的根源。但又不完全如此。在這里，我們首先要討論清楚的，就是法與道德的辯證關(guān)系在我國(guó)公務(wù)員行政工作中發(fā)揮著怎樣的作用。法作為客觀的意志，雖然在一開始不能很快成為人類的思想自覺(jué)，但法的威嚴(yán)總能對(duì)人的行為有所制約，并讓違背者為此付出法律的代價(jià)。
在我國(guó)長(zhǎng)期的社會(huì)主義建設(shè)中，特別是改革開放以來(lái)的30多年間，黨對(duì)干部隊(duì)伍的廉政建設(shè)從沒(méi)有停止過(guò)，甚至是常抓不懈，為什么至今仍沒(méi)有解決好這個(gè)問(wèn)題？而十八大以來(lái)的反腐工作在和依法治國(guó)結(jié)合起來(lái)以后，反腐工作卻收效頗大，這又怎樣解釋？很簡(jiǎn)單，法制的作用是無(wú)可替代的，而長(zhǎng)期以來(lái)的腐敗現(xiàn)象之所以不能根除甚至愈演愈烈，說(shuō)到底還是法治的不健全、不完善所致，這是其一。
其二，在黨的純潔性建設(shè)和干部隊(duì)伍的管理教育中，黨對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)與教育一直非常重視，如“八項(xiàng)規(guī)定”、“四風(fēng)建設(shè)”、“三嚴(yán)三實(shí)”等黨風(fēng)廉政建設(shè)，都是銜接而不間斷的，而十八大的反腐高壓態(tài)勢(shì)仍然讓一些人毫不收手，仍然頂風(fēng)而上，這又說(shuō)明什么？除了說(shuō)明黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德教育并沒(méi)有深入骨髓，并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為思想體認(rèn)和行為自覺(jué)，更說(shuō)明我們的公務(wù)員道德教育根本上沒(méi)有形成行政角色應(yīng)有的職業(yè)價(jià)值取向，更是被如火如荼的行政改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋在后方，這種前和法制建設(shè)脫節(jié)、后無(wú)法制建設(shè)保障的道德教育，充其量只是一種道德知識(shí)的認(rèn)知而已。
公務(wù)員行政倫理研究滯后于行政改革。當(dāng)前，我國(guó)的行政改革正在如火如荼地進(jìn)行，政府職能的轉(zhuǎn)型及服務(wù)型政府建設(shè)都使這次行政改革煥發(fā)出一種新的生機(jī)與氣象，公務(wù)員倫理建設(shè)的法制化也被提升到了一定的高度。但是，行政改革不僅是政府體制的改革，還應(yīng)有政府價(jià)值目標(biāo)的改革⑥，并且，這些改革的順利完成也都離不開行政倫理理論的研究與指導(dǎo)。但總體來(lái)看，政府體制與職能的改革進(jìn)展較快而且順利，但這并不等于說(shuō)這項(xiàng)改革已經(jīng)成功，真正的難點(diǎn)還在于政府價(jià)值目標(biāo)的制定與實(shí)現(xiàn)，還在于政府公務(wù)員倫理價(jià)值的培養(yǎng)與形成，并將之作為行政倫理規(guī)范體系的要求而轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在品質(zhì)。
從這一點(diǎn)來(lái)講，我國(guó)公務(wù)員倫理法制建設(shè)的進(jìn)程是滯后于行政體制改革的，這也同時(shí)說(shuō)明了公務(wù)員倫理理論的研究也沒(méi)有跟上改革的步伐。我國(guó)公務(wù)員并沒(méi)有樹立起國(guó)家公職人員應(yīng)有的“公仆”意識(shí)，也就不能很好地為人民利益而服務(wù)。相反，由于職權(quán)在握，很多人的“主人”意識(shí)倒是相當(dāng)濃厚，高高在上、以權(quán)謀私之行為反而成為一種常態(tài)。我國(guó)公務(wù)員既缺少正確的職業(yè)倫理價(jià)值觀，也缺乏中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中國(guó)家公職人員應(yīng)有的公正、公平與正義，甚至形成官與民的階層區(qū)分與對(duì)立。
加強(qiáng)公務(wù)員倫理法制建設(shè)的有效路徑
加強(qiáng)研究，出臺(tái)適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)實(shí)的公務(wù)員倫理法。我國(guó)目前雖然也有相關(guān)于公務(wù)員的制度規(guī)范，但多以黨內(nèi)紀(jì)律、行政規(guī)章等形式存在，并不具備法律的清晰性、威嚴(yán)性、客觀性與可操作性。一旦國(guó)家公職人員出現(xiàn)了問(wèn)題，先以黨紀(jì)進(jìn)行評(píng)判與處理，然后再交由司法部門進(jìn)行法辦，這樣做的缺陷往往導(dǎo)致人為因素的影響比較明顯，并限于各種復(fù)雜的社會(huì)階層及人際關(guān)系，使處分往往不能公開透明，也不夠嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)格。一般性的道德失范者甚至不用擔(dān)心仕途前程受到影響，只有問(wèn)題非常嚴(yán)重的才會(huì)交由司法部門進(jìn)行處理，在這樣的體制下，公務(wù)員的倫理規(guī)范與自覺(jué)也就不免失效。
因此，必須將針對(duì)公務(wù)員的職業(yè)道德倫理上升到法的高度，才能有效抑制公務(wù)員對(duì)道德倫理的褻瀆與冒犯。進(jìn)行專門的公務(wù)員倫理立法，就是要對(duì)公務(wù)員的組織形式、運(yùn)作程序、基本權(quán)利和義務(wù)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)與收入等進(jìn)行全面涵蓋⑦，不僅要對(duì)公務(wù)員的職業(yè)行為內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的允許或者禁止的界定，還要對(duì)這些界定的監(jiān)督、考查、評(píng)價(jià)及處罰規(guī)定提出規(guī)范、嚴(yán)格的可操作性要求。
根據(jù)我國(guó)的公務(wù)員職業(yè)現(xiàn)狀與社會(huì)發(fā)展要求，行政倫理法規(guī)體系可包括三個(gè)層次的內(nèi)容：一是是公務(wù)員服務(wù)規(guī)定，二是行政倫理法，三是反腐敗法或曰廉政法，行政倫理法是其中的核心，并可在此基礎(chǔ)上再做更為明確、具體、詳細(xì)且操作性強(qiáng)的規(guī)程與規(guī)制。
把行政倫理價(jià)值作為公務(wù)員倫理法的追求目標(biāo)。法制的規(guī)范相比于道德的約束是明確而嚴(yán)肅的，對(duì)于國(guó)家公務(wù)員人員的倫理塑造的確具有一定的強(qiáng)制作用。但正如黑格爾所說(shuō)，法制的規(guī)范在層次上仍然處于第一層次階段，是低于道德層級(jí)的初級(jí)層次水平，這當(dāng)然不是我們所追求的最高目標(biāo)，因?yàn)槿魏卧诜ㄖ蔚膹?qiáng)制規(guī)范之下而行使的權(quán)力都不是出于意識(shí)的潛在或意志力的形成，一旦其行蹤跳出法律監(jiān)控的視野，或者個(gè)體私欲膨脹到對(duì)法律的淡忘和無(wú)視，公務(wù)員的違法行為就依然會(huì)發(fā)生。所以，只有將道德制約上位至法律規(guī)范，再將法律規(guī)范升華為道德倫理，作為國(guó)家公務(wù)員的“公仆”意識(shí)、全心全意為人民服務(wù)的思想、公平公正與正義的原則、理解尊重與關(guān)愛(ài)的情感才能在一個(gè)人的大腦中生根發(fā)芽，才會(huì)內(nèi)化公務(wù)員的道德修養(yǎng)與人生價(jià)值觀，并將此作為人格心靈的內(nèi)在動(dòng)力而使自己的行為成為一種自覺(jué)—這才是倫理法內(nèi)涵應(yīng)有的境界，也是倫理法制建設(shè)的追求目標(biāo)。
當(dāng)然，我國(guó)有關(guān)“公務(wù)員行政倫理法”的制定要致力建設(shè)中國(guó)特色的行政倫理規(guī)范體系和機(jī)制體系，并突出以“公仆意識(shí)”為核心倫理理念。基于這樣一種認(rèn)識(shí)，我國(guó)“公務(wù)員行政倫理法”的規(guī)范體系應(yīng)包括三部分：一是行政倫理價(jià)值目標(biāo)，即公務(wù)員應(yīng)擁有的世界觀、人生觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀、地位觀、利益觀、事業(yè)觀、政績(jī)觀、工作觀等；二是行政倫理界定范疇，包括理想、態(tài)度、責(zé)任、技能、紀(jì)律、良心、榮譽(yù)、作風(fēng)等；三是行政倫理規(guī)范細(xì)則，即公務(wù)員必須遵循的行為準(zhǔn)則。
成立專門的公務(wù)員倫理監(jiān)督與審查評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。行政倫理的法制化建設(shè)離不開相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，它是確保倫理法制與規(guī)則有效實(shí)施并取得理想效果必須的環(huán)節(jié)。根據(jù)我國(guó)的體制特點(diǎn)及實(shí)際需要，有關(guān)公務(wù)員倫理的監(jiān)督與審查評(píng)價(jià)權(quán)力應(yīng)在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，由獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)及政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)領(lǐng)域之外的機(jī)構(gòu)進(jìn)行行使，可以建立以中央為最高層級(jí)的有關(guān)行政倫理管理的專門機(jī)構(gòu)，并將相關(guān)職能賦予中央紀(jì)委、監(jiān)察部門，并垂直領(lǐng)導(dǎo)下屬派出機(jī)構(gòu)。這樣做的優(yōu)勢(shì)就在于，免造成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我“監(jiān)督”，使公務(wù)員的行政倫理監(jiān)管工作具有最大化的公正度與公信力，使全社會(huì)都認(rèn)可并支持這一制度方式；提高對(duì)公務(wù)員倫理失范的預(yù)防能力，增強(qiáng)對(duì)公務(wù)員倫理行為的監(jiān)督與制約效果，避免在倫理失范或違法行為已經(jīng)發(fā)生并對(duì)國(guó)家造成損失后再去作出后制性處理的現(xiàn)象發(fā)生，將倫理管理與違法防范前置于事發(fā)之前。
立法不是目的，而是手段，我們所希望看到的是：在國(guó)家公務(wù)員的倫理法制在立法的盡頭，最后弘揚(yáng)出來(lái)的只有公務(wù)員作為人民公仆的高尚品德與人格力量；因?yàn)檎沁@些特質(zhì)的存在，才讓我們的國(guó)家、社會(huì)得以在健康、有序、和諧的環(huán)境中運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，公務(wù)員不僅不應(yīng)該成為法律的約束者，而且應(yīng)成為法律的執(zhí)行者與捍衛(wèi)者，正如麥金泰爾所言：只有擁有正義美德的人，才能知道如何去運(yùn)用法則。
（作者為包頭師范學(xué)院政法學(xué)院副教授）
【注釋】
①習(xí)近平：“要求公務(wù)員克己奉公勤政廉政”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2013年3月17日。
②③④王偉：“關(guān)于加強(qiáng)行政倫理法制建設(shè)的建議”，《人民論壇》，2010年第11期。
⑤王偉：“加強(qiáng)行政倫理法制建設(shè)”，新華網(wǎng)，2006年7月28日。
⑥“目前中國(guó)行政倫理建設(shè)中存在的一些問(wèn)題”，百度文庫(kù)，http://wenku.baidu.com。
⑦田文利，李云軒：“公務(wù)員倫理法制化的若干思考”，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第2期。
責(zé)編 /張蕾
