【摘要】近年來，我國經(jīng)濟一直處于高速發(fā)展的狀態(tài)，經(jīng)濟體制也在不斷地發(fā)展和完善，政府管理經(jīng)濟的方式也在隨之變動。目前我國個別地方政府出現(xiàn)了財政赤字加劇的情況，地方政府的債務(wù)問題也日益突出。針對當(dāng)前的狀況，最有效的解決措施就是重構(gòu)地方政府債務(wù)風(fēng)險的管理系統(tǒng)。

【關(guān)鍵詞】財政分權(quán) 地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險 債務(wù)管理    【中圖分類號】F812.7    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是社會發(fā)展的必然過程，而其本質(zhì)就是政府管理經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變。從上世紀(jì)末開始，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中，我國地方政府債務(wù)問題一直沒有得到很好的解決，甚至有問題擴大化的趨勢。這歸根結(jié)底是地方政府自身體制存在的一些弊端，使其不能很好地與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型接軌，間接地使經(jīng)濟轉(zhuǎn)型解決政府債務(wù)的目的無法實現(xiàn)。

我國經(jīng)濟的狀態(tài)和管理方式一直在不斷地改進、創(chuàng)新和完善，然而事實上并沒有哪一個時期的經(jīng)濟狀態(tài)是完美的，都或多或少的存在一定的不足之處。現(xiàn)階段較為突出的問題就是地方政府的債務(wù)問題。在當(dāng)前地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟格局下，以1980年由法國Brennan和Buchanan兩人所提出的“利維坦假說”為中心思想的財政分權(quán)管理模式，對我國地方政府債務(wù)問題的解決具有一定借鑒意義。財政分權(quán)是一種經(jīng)濟的管理模式，其本質(zhì)思想為“利維坦假說”，其主要目的是實現(xiàn)地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，是以財政分權(quán)為手段改變以往稅收全部為地方政府所得的情況，由此間接引發(fā)各個地方政府之間的競爭。這樣一方面從政府本身出發(fā)，使得地方政府不得不限制自己的開銷；另一方面就是從國家出發(fā)，相互的競爭促進地方政府的進步，有助于國家的團結(jié)發(fā)展和壯大。

財政分權(quán)視角下地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因

收入集權(quán)，支出分權(quán)，導(dǎo)致事權(quán)和財力不對等。我國在1994年創(chuàng)立了新的財政分配制度，其中明確表示了不同類型的稅務(wù)收入在地方政府與中央政府間的分配，中央政府通過稅收的分配方式來加強其管理地位，在這種思想之下進行的改革具有以下特點：第一，地方政府的預(yù)算外收入大幅度減少，國家的財政收入快速增加。新的稅收分配規(guī)定，把大稅種的收入大部分上交于國家，剩余小部分歸當(dāng)?shù)卣?，雖然在小稅種的分配中，地方政府分配所占的比例更大，但是事實上小稅種的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大稅種的收入，并且小稅種的收入不穩(wěn)定。第二，地方政府所擔(dān)負(fù)的責(zé)任增加。國家的事權(quán)在地方和中央之間也有一定的分配模式，近年來，國家將區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控、地方設(shè)施的完善、地方發(fā)展經(jīng)濟的構(gòu)建等原本屬于中央的責(zé)任轉(zhuǎn)交于地方政府。地方政府在收入日益減少的同時擔(dān)負(fù)了更多的責(zé)任，造成了支出的大幅度上升，不得不開始借債，使得債務(wù)缺口越來越大。有相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中央事權(quán)在2000年時占30%以上，但是在2013年時僅占15%。

轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷使地方財政收支矛盾更加突出。我國現(xiàn)在的經(jīng)濟體制為分權(quán)化管理，中央政府加強了集權(quán)化管理，這樣就導(dǎo)致地方政府的自由受到一定的限制。目前，中央與地方間的經(jīng)濟發(fā)展模式是中央為地方政府分配責(zé)任，同時分配給地方政府一定數(shù)目的資金，也就是一種轉(zhuǎn)移支付的模式。但是這種制度同樣存在不足之處：第一，中央政府分配的金額經(jīng)過重重關(guān)卡，最終到達(dá)地方政府的資金并沒有達(dá)到預(yù)期，一方面是由于制度自身的弊端，另一方面是個別人為了自身的利益，從中偷取了一定數(shù)目的資金；第二，國家為地方政府分配的任務(wù)與分配的資金相配套，但是各個地方政府的經(jīng)濟實力以及政治實力存在區(qū)別，所以當(dāng)國家分配的任務(wù)超出了一些地區(qū)的經(jīng)濟水平，政府在沒有充足的資金進行落實的同時自然就沒有了申請任務(wù)的熱情；第三，各地區(qū)之間的貧富差距也在逐漸拉大。中央政府規(guī)定地方政府上交地方所得稅是按照一定比例的，越發(fā)達(dá)的地區(qū)所需要上交的資金越少，也使得各個地方政府間的貧富差距加劇。

債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)失準(zhǔn)。關(guān)于債務(wù)風(fēng)險，事實上無論中央還是地方政府都有評估和預(yù)測方案，對經(jīng)濟的未來走勢以及風(fēng)險的損失進行具體化的評估，但是對經(jīng)濟如此重要的風(fēng)險預(yù)測，在我國的具體實施狀況并不是十分令人滿意。一方面是目前存在衡量標(biāo)準(zhǔn)不夠全面、沒有形成良好的評估體系、沒有相關(guān)解決經(jīng)驗、沒有結(jié)合各個地方不同的經(jīng)濟形勢和結(jié)構(gòu)制定不同評估方案等方面的缺陷；另一方面，數(shù)據(jù)顯示，地方政府對風(fēng)險水平的評估普遍較低，也就是常出現(xiàn)風(fēng)險的實際走向超出預(yù)期的情況，地方政府實際經(jīng)濟損失常常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)算，不得不進行借債，使得債務(wù)增多。

債務(wù)預(yù)算約束軟化。地方政府債務(wù)逐年加劇還有一個重要原因就是中央對地方政府的借債問題沒有做出更為合理的決策。事實上，中央政府對地方政府舉債問題在某種程度上采取了放任式管理，在地方政府面對損失的情況時，往往給予其經(jīng)濟上的幫助，卻沒有對地方政府的債務(wù)情況進行更為理智的判斷和衡量，而正是中央政府的這種保護心理，使得地方政府沒有正確認(rèn)識舉債問題的嚴(yán)重性。目前超過半數(shù)的地方政府債務(wù)對象是本地的金融機構(gòu)。地方金融機構(gòu)對地方政府的過度借貸也是現(xiàn)在地方政府債務(wù)多的原因之一。

當(dāng)前地方政府債務(wù)主要面臨四重風(fēng)險

一是規(guī)模風(fēng)險：債務(wù)規(guī)模膨脹，舉債欠缺適度性。根據(jù)表1的數(shù)據(jù)可看出，首先，按照年份進行縱向分析，我國地方政府債務(wù)從根本上來說基數(shù)比較大，并且增長速率相對國家整體經(jīng)濟的發(fā)展水平而言比較快；其次，從各項指標(biāo)的橫向角度進行分析，中央政府的債務(wù)率小于地方政府的債務(wù)率，并且由于我國實行了任務(wù)與資金相配套的經(jīng)濟分配模式，所以地方政府除了面對金融機構(gòu)的債務(wù)外，還有一定的潛在債務(wù)。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)測算，地方政府的債務(wù)比率占國家債務(wù)比率的百分之九十以上。

二是結(jié)構(gòu)風(fēng)險：債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，規(guī)劃缺乏合理性。首先，地方政府舉債融資具有一定的局限性，受到地方自身經(jīng)濟發(fā)展格局的限制，融資的對象僅僅是地方的金融機構(gòu)，包括銀行、券商等，對象的結(jié)構(gòu)較為單一，融資的成本頗高。第二，地方政府的資金主要投向地方的發(fā)展與建設(shè)，尤其是地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如修橋、修路、改善環(huán)境等，這些投資項目具有一個普遍的特點，就是投入的成本高，但是效果顯現(xiàn)的時間較長，投入的回報需要等待很長的時間。這種投資方式使得地方政府在融資之后并不能很快填補資金的空缺，長此以往出現(xiàn)了一種惡性的循環(huán)模式。綜上所述，地方政府的融資形式及單一的投資方向也就形成了地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，投資以及規(guī)劃不夠合理。

三是管理風(fēng)險：債務(wù)管理不規(guī)范，用債缺乏合理性。一方面是債務(wù)的利用率低，沒有對債務(wù)進行合理管理；另一方面就是融資具有一定的不規(guī)范性。首先，數(shù)據(jù)顯示，地方政府的融資數(shù)額較為巨大，但事實上，很多進行融資的地方政府并沒有一個明確的債務(wù)使用規(guī)劃，造成利用率水平低下。例如，地方政府向銀行舉債兩億元，但是在獲得兩億元的半年后，地方政府只利用了其中的一億元，利用率僅達(dá)50%。其次，由于地方政府的融資對象主要是地方的銀行、券商等金融機構(gòu)，為了獲得更高的貸款數(shù)額，以及獲得更長的償還期限，地方政府充分利用了中央政府下屬機構(gòu)的身份，得到了銀行等金融機構(gòu)的認(rèn)可，或者更客觀地說是銀行等金融機構(gòu)盲目相信地方政府，沒有進行常規(guī)化的評估程序，造成了現(xiàn)在的后果。

四是償債風(fēng)險：債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，償債缺乏確定性。首先，地方經(jīng)濟形勢與國家整體的經(jīng)濟形勢有著密切的關(guān)聯(lián)，而國家的經(jīng)濟形勢與全球的經(jīng)濟形勢有關(guān)聯(lián)。已經(jīng)過去的全球金融危機仍然對地方經(jīng)濟產(chǎn)生著影響，使得地方經(jīng)濟的增長速度受到了一定的限制。與此同時，下降的稅收收入使得地方政府收入大幅下降，還債能力下降，但是地方政府面臨的債務(wù)并沒有因此而減少。其次，在收入降低同時，加大的社會責(zé)任使得地方政府的財政壓力變大，出現(xiàn)不能夠按時償還債務(wù)的情況，隨著利率的增多，地方政府的債務(wù)越來越多，償債的風(fēng)險性也隨之加大。

地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的現(xiàn)實路徑探究

積極推進應(yīng)計制政府會計改革，核實地方政府債務(wù)規(guī)模。首先要明確政府目前的真實經(jīng)濟情況，并且為了避免地方政府的債務(wù)核算不清，建議開始積極推進應(yīng)計制政府會計改革。債務(wù)核算的核心是地方政府會計報表，為了避免上述問題出現(xiàn)，首要條件是地方政府的會計統(tǒng)一化管理，要求地方政府查清會計賬目，并對各個地方的會計進行統(tǒng)一量化要求，使得中央政府能夠認(rèn)識到各地方政府存在著哪些問題，便于進行對比和分析，并且可以將有關(guān)信息進行透明化處理，這樣既能夠約束地方政府的舉債風(fēng)氣，還能夠增強人們對其的信任程度。

加強地方政府債務(wù)風(fēng)險管理，建立科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警機制。為解決地方政府對于舉債問題的盲目性，以及將風(fēng)險的評估提升至衡量乃至預(yù)警債務(wù)危機的重要地位，必須要強化地方政府面對風(fēng)險的態(tài)度。這個系統(tǒng)的有效構(gòu)建當(dāng)中最重要的一點就是結(jié)合地方的特有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，以地方經(jīng)濟的實際情況制定債務(wù)風(fēng)險的基本指標(biāo)，并且能夠及時預(yù)測到超過這個限額后地方政府所面臨的經(jīng)濟風(fēng)險。事實上，即使有很合理的預(yù)警機制也并不能夠完全避免危機的來臨，所以更為完善的事先預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)該具有相應(yīng)的解決措施，并且實時對地方的問題進行關(guān)注，這樣地方政府的債務(wù)問題就能夠得到有效的解決。

建立債務(wù)信息強制審計披露制度。目前地方政府出現(xiàn)的債務(wù)劇增問題與國家的資金支持短缺有關(guān)，而國家的資金支持除了制度問題之外，主要問題就是一些人員非法利益的謀取，事實上，地方政府進行融資的銀行等金融機構(gòu)也存在類似的問題，而解決這個問題最直接、最有效的方式就是建立債務(wù)信息強制審計披露制度。審核信息披露的內(nèi)容是多方面的，既包括地方政府現(xiàn)有的財政信息還包括主要的非財務(wù)類資產(chǎn)，例如，資金的投入規(guī)劃、地方建設(shè)的方向和預(yù)算等，這樣不僅制止了不法人員的行為，還能夠全面掌握、了解到地方政府債務(wù)的具體情況和結(jié)構(gòu)，群眾也會更加信任和支持政府的工作。

調(diào)整地方政府收支體系。地方政府債務(wù)的持續(xù)大幅增加，本質(zhì)的原因是地方政府的收支失衡，面對這種情況，要在增加收入的同時，減少不必要的支出，并且具體項目的落實一定要符合年初的預(yù)算。地方政府的收入來源主要由兩部分構(gòu)成，包括國家方面的撥款以及地方的稅收，國家應(yīng)合理、科學(xué)化的對地方政府進行經(jīng)濟上的評估，減少地方政府的財政壓力，使其具有一定的發(fā)展空間。稅收體系具有很大的完善空間，一定要將其進行優(yōu)化，重視地方稅收。關(guān)于政府的財政支出，國家層面應(yīng)收回一些本應(yīng)由國家履行的責(zé)任，而地方政府在壓力減輕的情況下應(yīng)減少不必要的建設(shè)，踏實穩(wěn)步發(fā)展。

（作者單位分別為西安外事學(xué)院；四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

【注：本文為陜西省教育廳專項科研計劃資助項目（課題編號：14JK2114）的階段性研究成果?！?/p>

【參考文獻(xiàn)】

①李麗虹：財政分權(quán)視域下地方性政府債務(wù)的經(jīng)驗分析，《求索》，2012年。

②趙丹妮、許珊珊、吳非：政府干預(yù)、區(qū)域金融發(fā)展與經(jīng)濟增長之謎--基于財政分權(quán)視角下的廣東經(jīng)驗研究，《金融發(fā)展研究》，2015年。

③楊林、侯歡：財政分權(quán)視閾下防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的路徑選擇，《當(dāng)代經(jīng)濟管理》，2014年。

責(zé)編/張寒     美編/宋揚  王夢雅（見習(xí)）

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