【摘要】黨的十八大以來，我國對領(lǐng)導干部問責力度不斷加大，官員因問責而離職已成為常態(tài)，而被問責官員的復出始終是公眾關(guān)注的焦點。在行政問責相關(guān)制度安排不斷完善的進程中將信任與監(jiān)督相結(jié)合，或許是扭轉(zhuǎn)民眾對于官員復出“逢出必疑”的一條重要路徑。

【關(guān)鍵詞】行政問責   官員復出   干部監(jiān)督       【中圖分類號】D63       【文獻標識碼】A

近來，一則關(guān)于四川省原副省長李成云涉嫌嚴重違紀而被調(diào)查的新聞引起社會廣泛關(guān)注。黨的十八大以來，民眾早已對中紀委“打虎”習以為常，而此次之所以會關(guān)注這名原副省長的落馬，其主要原因在于李成云早在2011年9月就曾因涉嫌違紀被免去副省長職務(wù)，但僅僅兩個月后，他就被任命為四川省決策咨詢委員會副主任而起復，并未受到任何降級處理。因違紀而被免職的省部級官員竟得以在保留行政級別的同時閃電復出，這一消息將引發(fā)公眾強烈質(zhì)疑的被問責官員復出制度再次推到了風口浪尖。

被問責官員復出的現(xiàn)狀與特點

2003年“SARS問責風暴”的啟動，標志著我國開始進入行政問責制度的全面探索時期。十多年來，中央與各級地方政府相繼出臺了一系列法律法規(guī)，使行政問責建設(shè)逐步走上了制度化、常態(tài)化的軌道。在構(gòu)建行政問責制上取得豐碩成果的同時，作為問責程序中的重要環(huán)節(jié)，被問責官員的復出問題也日益成為公眾關(guān)注的新焦點?？v觀近年來關(guān)于被問責官員復出的諸多報道，不難發(fā)現(xiàn)當前官員復出方式存在著如下規(guī)律與特點：

第一，官員復出常態(tài)化。例如，2008年三鹿奶粉事件中受處分的大批官員大多數(shù)復出或履新。有報道指出，因突發(fā)事件被問責免職以及引咎辭職的官員，多數(shù)都會再度起復，仕途生涯得以延續(xù)，鮮有官員因被問責而真正終結(jié)其政治生命。更值得關(guān)注的是，就連某些因違紀而被免職的官員，也有起復者，譬如文中開篇提到的四川省原副省長李成云。

第二，官員復出低調(diào)化。與往日問責時的高調(diào)曝光相比，官員的復出往往顯得相當?shù)驼{(diào)。絕大多數(shù)官員都是在不公開、不透明的情況下悄然復出，在就任新職一段時間后，才被細心的媒體或網(wǎng)民通過偶然的機會發(fā)現(xiàn)而曝光，公眾對其重獲任命的條件、理由、程序等更是知之甚少。

第三，官員復出“閃電”化。官員的復出時間距其被問責時相距甚短。例如，四川省簡陽市原市長段成武于2010年8月18日因違法批地被調(diào)離崗位，并受到黨內(nèi)警告處分，但于2010年8月24日即任四川省資陽市財政局局長，中間間隔僅為6天。更有甚者，尚在突發(fā)公共事件還在處理過程中，就已重新走上領(lǐng)導崗位。

第四，復出官員職級平穩(wěn)化。盡管官員的復出形式多種多樣，但多數(shù)是平級調(diào)動，有的甚至不降反升。據(jù)有關(guān)學者對2003年至2010年間30位被問責官員復出的典型事例分析表明，平職復出的官員占43.3%，升職復出的占13.4%，二者合計56.7%。換言之，半數(shù)以上的被問責官員起復后行政級別和待遇不變，其中亦不乏被直接提拔重用而“逆勢升遷”者。

官員復出的理性分析

官員復出是堅持“懲前毖后，治病救人”干部政策的體現(xiàn)。對于犯錯誤的同志要給予其改正的機會，是中國共產(chǎn)黨的一貫干部政策?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》第7條明文規(guī)定：“堅持懲前毖后，治病救人的原則，處理違紀黨員要做到寬嚴相濟，懲戒與教育相結(jié)合。”毛澤東同志也曾說過：“對于犯錯誤的人，只要他不固執(zhí)錯誤、不諱疾忌醫(yī)，以至達到無可挽回的地步，而是認真反省，真正愿意悔過自新，我們就要關(guān)心他，幫助他把毛病治好，使他重新成為一個好同志。”大多數(shù)領(lǐng)導干部久經(jīng)黨和國家培養(yǎng)，素質(zhì)較高，綜合能力較強，偶爾因工作失誤被問責在所難免，如不給改過自新、戴罪立功的機會，既是對人力資源的浪費，又不符合以人為本的管理理念。所以官員被問責并不意味著從此永不再任用，而應(yīng)堅持一切從實際出發(fā)，針對其承擔責任的類型、工作能力、政治思想素質(zhì)等多方面情況綜合考慮被問責官員是否可以復出。

黨政領(lǐng)導干部是社會經(jīng)濟建設(shè)中的寶貴資源，應(yīng)充分發(fā)揮其作用。習近平總書記曾經(jīng)語重心長地說，我們國家培養(yǎng)一個領(lǐng)導干部比培養(yǎng)一個飛行員的花費要多得多，而更多的還是我們傾注的精神和精力。的確，在現(xiàn)行的干部選拔任用體制下，每培養(yǎng)一名干部，國家都要投入大量的人力、物力和財力。尤其在高級干部的選拔培養(yǎng)上，我國自古就有“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”的說法，一名干部從初出茅廬、嶄露頭角，到獨當一面、主政一方，每個環(huán)節(jié)都需經(jīng)過組織部門嚴格甚至苛刻的考察與篩選。由此可見，能從這個選拔體系中脫穎而出的官員，絕大多數(shù)都在長期的艱苦磨練中積累了豐富的執(zhí)政經(jīng)驗，具備較高的綜合素質(zhì)和出眾的領(lǐng)導能力，是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要人力資源。如果我們對一名德才兼?zhèn)涞母刹恳蚱溆羞^工作失誤被問責就棄之不用，不但是對人力資源的極大浪費，同時也是黨和國家事業(yè)的重大損失。因此，我們應(yīng)本著治病救人的原則，讓被問責官員有機會在新的崗位上將功補過，同時實現(xiàn)人才資源的充分利用。

官員復出要有充分的合法性基礎(chǔ)，讓問責與復出步入法治化軌道。作為國家和社會的組織者、管理者以及公共資源分配的代理人，黨政領(lǐng)導干部能否正確地履行職責、執(zhí)行政策，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不但關(guān)系到黨和政府的形象與威望，更關(guān)乎我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局。因此，問責是必須的，但是不能因此就把被問責干部一棍子打死，不給其改過自新的機會，應(yīng)該有一整套健全與完善的問責與復出機制，建立一種允許復出但是不易復出的機制。問責越嚴重越難以復出，崗位越關(guān)鍵越難以原位復出，復出次數(shù)越多越?jīng)]有機會復出。應(yīng)在進一步整合問責制度、健全問責機制的基礎(chǔ)上，加強對領(lǐng)導干部行政行為的監(jiān)督，不斷完善權(quán)力制約機制，堅持有權(quán)必有責、有責須擔當、失職必追究，讓失責必問成為常態(tài)。對于那些玩忽職守、濫用職權(quán)且屢教不改，尤其是嚴重違反黨紀與國法的官員，不但不予復出，還應(yīng)堅決依照黨的紀律和國家法律及時清除出公務(wù)員隊伍。

如何消解民眾對問責官員復出的質(zhì)疑

由于被問責官員復出的制度尚不夠成熟，存在內(nèi)容抽象、彈性過大和欠缺執(zhí)行細則，缺乏完善的法律機制基礎(chǔ)，以及民眾對于官員復出情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)長期受到漠視等問題?，F(xiàn)實中，官員的復出一旦被發(fā)現(xiàn)，常引發(fā)公眾和輿論的強烈質(zhì)疑和不滿，認為被問責官員復出“全然沒規(guī)矩”、“無原則”，官員問責僅僅是“帶薪休養(yǎng)”，然后是“帶病提拔”，其結(jié)果是“傷了民心”。曾有媒體質(zhì)疑，部分地方的官員問責機制已成為“敷衍上級和應(yīng)對輿論的手段”，并引發(fā)對被問責官員“該不該給一次機會”的爭論，從而進一步導致人們對當前行政問責制本身的公正性、合理性及合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。更有學者尖銳地指出，官員問責走過場是“挑釁黨心民意”的表現(xiàn)。

因此，要解決目前民眾對于官員復出中產(chǎn)生的一系列疑問。首先，要加強相關(guān)法律法規(guī)的制定，盡快建立完善的復出法律機制，從源頭上使被問責官員復出有法可依，取信于法與取信于民。

其次，區(qū)別對待承擔各類責任的官員復出。應(yīng)公平公正地劃分各級官員應(yīng)該承擔的責任。官員能否復出，取決于其被問責事由的性質(zhì)和承擔責任的形式，分情況區(qū)別對待。要分清主要責任與次要責任，分清主觀所為與客觀所連。對于那些給黨和國家?guī)碇卮笫鹿逝c損失并且負有主要責任、尤其是負政治責任，以及違反職業(yè)道德和倫理道德的失職官員，則堅決不予復出。

再次，信任不能代替監(jiān)督，建立對于復出官員的跟蹤監(jiān)督機制。對于被問責官員的起復，既需要信任，也絕離不開監(jiān)督。黨和人民的充分信任能增強復出干部的工作積極性與創(chuàng)造性，促使其消除顧慮，輕裝上陣，發(fā)揮余熱。但監(jiān)督與權(quán)力必須如影隨形，越是問責后起復的干部，越要受到嚴格的管理和監(jiān)督，甚至應(yīng)對其設(shè)置比一般官員更高的考察標準和更長的考察期限。因為只有嚴格監(jiān)管，才能有效鞭策復出官員勤政廉潔、恪盡職守、將功補過，防止他們再次偏離正道，成為脫韁的野馬、越軌的火車，繼續(xù)危害社會與國家。這既是對復出干部的關(guān)愛和保護，也是對黨的事業(yè)與人民福祉的高度負責。從這個意義上說，沒有監(jiān)督就沒有信任，監(jiān)督比信任更重要。因此，應(yīng)不斷加大對復出官員的監(jiān)督考察力度，既要重視黨和政府內(nèi)部的同體監(jiān)督，又要加強人大、政協(xié)、輿論與公民等異體監(jiān)督。尤其要拓寬民眾監(jiān)督渠道，充分保障其知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，從而在最大程度上減少并消除公眾對被問責官員復出的質(zhì)疑。

研究中發(fā)現(xiàn)，被問責官員的起復之所以會失去民眾的信任和擁護，也跟少部分官員“東山再起”之后并沒有珍惜得來不易的復職機會，依然“不思悔改”、繼續(xù)危害社會密切相關(guān)。盡管應(yīng)該用發(fā)展的眼光來看待領(lǐng)導干部的起復問題，但嚴格意義上說，被問責官員畢竟都曾是“問題”官員，對于這個相對特殊的群體，他們是否為“病愈復出”，是否在新的崗位上真正做到了“實績突出”，均需對其進行更有針對性、更為嚴格的跟蹤考察與監(jiān)督。只有這樣，才能使復出后的官員始終心存敬畏、行有所止，從而強化行政問責制的威懾力，提高被問責官員復出的公信力。

（作者為北京大學政府管理學院行政管理系主任，教授、博導；北京大學政府管理學院博士研究生唐秀峰對此文亦有貢獻）

【參考文獻】

①沈小平：《“問責官員”頻繁復出凸顯制度設(shè)計缺陷》，《領(lǐng)導科學》，2009年6期。

②胡春艷, 李貴：《30個員問責與復出典型事例分析》，《行政管理改革》，2012年5期。

③周亞越：《被問責官員:無原則復出和復出的原則》，《北京航空航天大學學報:社會科學版》，2012年2期。

責編/高驪    美編/于珊

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