【摘要】目前機(jī)關(guān)工作存在“工作任務(wù)層層加碼”而“政策利好層層衰減”的現(xiàn)象，投射人們常說(shuō)的“政策效應(yīng)遞減律”。面對(duì)“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象，我們可以從組織、技術(shù)、文化、制度這四個(gè)大的視角去尋找相應(yīng)的系列對(duì)策，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，破解“政策效應(yīng)遞減律”。

【關(guān)鍵詞】“層層加碼”  “層層減碼”  政策效應(yīng)遞減律  治理   【中圖分類號(hào)】D601   【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在行政管理和公共政策實(shí)踐中，經(jīng)常存有兩種現(xiàn)象：一種是中央出臺(tái)的很多利好政策，在執(zhí)行過(guò)程中，隨著一級(jí)一級(jí)往下執(zhí)行，有些政策到基層卻走了樣， 以致于有人抱怨“政策出不了中南海”。另一種是有些基層政府為了應(yīng)對(duì)上級(jí)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，層層把任務(wù)要求加碼，層層壓縮完成時(shí)間，使得一些單位打破原有工作節(jié)奏，甚至為了應(yīng)付層層加碼，不得不層層加“水”，以致于“上級(jí)對(duì)下級(jí)層層加碼,馬到成功；下級(jí)對(duì)上級(jí)層層加水，水到渠成”的說(shuō)法流傳。以上都從不同的側(cè)面反映了目前機(jī)關(guān)工作普遍存在“工作任務(wù)層層加碼”而“政策利好層層衰減”的現(xiàn)象，投射出公共行政中科層制組織內(nèi)在的一個(gè)規(guī)律，那就是人們常說(shuō)的“政策效應(yīng)遞減律”。

“層層加碼”和“層層衰減”的實(shí)質(zhì)原因是相同的

“層層加碼”和“層層衰減”兩種現(xiàn)象，歸納其中的實(shí)質(zhì)原因，其實(shí)是相同的，根本在于權(quán)力在科層制組織內(nèi)單向流動(dòng)。這種特點(diǎn)運(yùn)用到不同組織和不同的領(lǐng)域，在實(shí)踐中就會(huì)成為一種內(nèi)在化的組織運(yùn)行客觀規(guī)律，并產(chǎn)生一系列的客觀效應(yīng)和因果現(xiàn)象。具體分析而言，我們可以從如下三個(gè)方面著手：

一是科層制技術(shù)構(gòu)造的客觀規(guī)律所致。具有專門化、等級(jí)化、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化這五大現(xiàn)代組織特征和優(yōu)勢(shì)的科層制（也稱官僚制），指的是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。作為一種管理方式，官僚制因?yàn)闉楝F(xiàn)代社會(huì)的組織管理提供了有效的工具，而被德國(guó)學(xué)者馬克斯·韋伯預(yù)言是人類在以后的發(fā)展中將普遍采用的組織結(jié)構(gòu)。他將官僚集權(quán)的行政組織體系看成是最為理想的組織形態(tài)，并認(rèn)為官僚制能為組織帶來(lái)高效率，實(shí)行強(qiáng)制性官僚制是最合理的已知手段。它在嚴(yán)密性、合理性、穩(wěn)定性和適用性等方面都優(yōu)于其他任何形式。然而，就是這種現(xiàn)代而精致的組織結(jié)構(gòu)和管理技術(shù)，也必然會(huì)帶來(lái)權(quán)力運(yùn)行異化的各種現(xiàn)象，必然會(huì)導(dǎo)致各種官僚主義，其中包括層層加碼及層層衰減的現(xiàn)象。因?yàn)樵趪?yán)格的科層制里面，權(quán)力的施展需要經(jīng)過(guò)多個(gè)層級(jí)，而每個(gè)層級(jí)都不具有完全的權(quán)力，因此也不承擔(dān)完全的責(zé)任，實(shí)際上就是把責(zé)任化解于無(wú)形了。正是這種多層級(jí)的權(quán)力運(yùn)行和不完全責(zé)任的體系，“最容易固化人性里的不負(fù)責(zé)任和惰性”，從而使政策動(dòng)力和政策效應(yīng)層層衰減，政策目標(biāo)日益模糊，其實(shí)現(xiàn)也變得困難。

二是政策效果的漣漪效應(yīng)（衰減效益）。人們也許早已注意到了經(jīng)濟(jì)地理學(xué)研究中的“漣漪效應(yīng)”，又稱“衰減效應(yīng)”，是指技術(shù)、信息、經(jīng)驗(yàn)和新觀念等在經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的擴(kuò)散現(xiàn)象。“漣漪效應(yīng)”產(chǎn)生的機(jī)理是：技術(shù)、信息、經(jīng)驗(yàn)和新觀念等在擴(kuò)散過(guò)程中，會(huì)遇到自然經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)觀念和舊經(jīng)濟(jì)體制的阻礙和頑強(qiáng)抵抗，這使得它們?cè)趥鞑ミ^(guò)程中以減速的方式向前運(yùn)動(dòng)。目前，這種結(jié)合地理空間距離而發(fā)生量變和質(zhì)變的現(xiàn)象正在越來(lái)越被地方政府以及公共政策研究者所重視。如有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家將空間財(cái)政作為一個(gè)有用的分析工具。該分析工具認(rèn)為，財(cái)政行為，特別是地方政府的財(cái)政行為，對(duì)空間經(jīng)濟(jì)分布產(chǎn)生了三方面的作用：一是運(yùn)用財(cái)政手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是財(cái)政在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，同時(shí)也會(huì)對(duì)相鄰區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生空間聚集與外溢；三是受益范圍在空間上存在距離衰減的情況。如同財(cái)政效益因?yàn)榭臻g地理距離而遞減的原理一樣，公共政策研究者也發(fā)現(xiàn)了政策效果的漣漪效應(yīng)（衰減效應(yīng)），即政策的效果也會(huì)隨著與決策中心的距離變遠(yuǎn)，逐漸出現(xiàn)政策動(dòng)力衰弱和政策效應(yīng)遞減的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象就是公共政策領(lǐng)域同樣普遍存在的政策流程耗散現(xiàn)象，需要我們?cè)谡邎?zhí)行過(guò)程中加以防范和有效治理。

三是對(duì)以上規(guī)律矯枉過(guò)正的應(yīng)對(duì)措施。正是出于對(duì)科層制組織的官僚現(xiàn)象和政策衰減效應(yīng)的預(yù)估和應(yīng)對(duì)，決策者們往往為了達(dá)到預(yù)定的政策目標(biāo)，在政策目標(biāo)確定、政府計(jì)劃執(zhí)行以及任務(wù)時(shí)間要求方面會(huì)用加碼或截留的手段預(yù)留空間，加上地方政府的多層級(jí)化和執(zhí)行流程的多環(huán)節(jié)化，難以避免地出現(xiàn)任務(wù)層層加碼、時(shí)間層層截留等現(xiàn)象。如有些基層政府為了應(yīng)對(duì)上級(jí)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，層層壓縮完成任務(wù)的時(shí)間，如省委決定幾月幾日對(duì)基層進(jìn)行考核驗(yàn)收，到市里就會(huì)提前十天半月，縣里再提前一個(gè)星期，根本不考慮基層的承受能力；有些業(yè)務(wù)部門片面強(qiáng)調(diào)自己分管工作的重要性，讓基層承擔(dān)了許多額外的工作，這樣就不僅增加了基層負(fù)擔(dān)，擾亂了正常的工作和生活秩序，而且使得一些單位搶時(shí)間、趕進(jìn)度，工作粗糙、方法簡(jiǎn)單，為應(yīng)付層層加碼，不得不層層加“水”。這種現(xiàn)象雖然有其一定的合理性，但其危害也不能低估。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，破解“政策效應(yīng)遞減律”

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為我們的公共管理和公共政策研究提出了全新的要求和視角。這里國(guó)家治理現(xiàn)代化包含兩層含義，即“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”和“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”。其中，治理體系是指國(guó)家治理組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化；治理能力是指國(guó)家治理者素質(zhì)和治理方式的現(xiàn)代化。歸結(jié)而言，治理現(xiàn)代化主要有六個(gè)層面的內(nèi)容和要求，即：一是治理理念的現(xiàn)代化，要使政府治理的理念更加符合人性，符合需求，符合文化，符合國(guó)情，符合現(xiàn)代化的要求和方向。二是治理主體的現(xiàn)代化，現(xiàn)代治理體系下，政府、政黨、公共團(tuán)體等各種組織體系完善；立法、司法、執(zhí)法等各成體系；決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)能體系，治理過(guò)程和環(huán)節(jié)中存在的“治理”的結(jié)構(gòu)（主客體）體系、功能體系、內(nèi)容體系、運(yùn)行體系和目標(biāo)回應(yīng)體系等都有著自己的組織、構(gòu)成、功能以及現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)。三是治理客體的現(xiàn)代化。政府治理要符合治理客體的特點(diǎn)、規(guī)律。四是治理目標(biāo)和對(duì)象的現(xiàn)代化，明確改革以人為本，讓人民受益。五是研究治理手段的現(xiàn)代化，運(yùn)用科技的發(fā)展成果不斷提高管理效率。六是改革動(dòng)力現(xiàn)代化，其實(shí)就是治理過(guò)程現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)改革的步驟、階段以及目標(biāo)之間的均衡協(xié)調(diào)等。基于以上啟示和要求，分析現(xiàn)代官僚體制和政策執(zhí)行中的“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象，我們不難尋找破解之策。主要可以從組織、技術(shù)、文化、制度這四個(gè)大的視角去尋找對(duì)策：

一是積極推進(jìn)現(xiàn)代化組織的變革?，F(xiàn)代化的潮流潛移默化地改變著現(xiàn)在組織的形態(tài)?？茖庸倭胖谱鳛榇蠊I(yè)化時(shí)代普遍盛行的組織形態(tài)，在信息化時(shí)代也應(yīng)得到改造和揚(yáng)棄。目前，現(xiàn)代化的組織變革呈現(xiàn)出三大趨勢(shì)：一是組織結(jié)構(gòu)的扁平化，主要是指減少管理的層次，擴(kuò)大管理的幅度，加強(qiáng)橫向聯(lián)系，使企業(yè)組織結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的金字塔形向扁平形發(fā)展；二是組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，是指管理向全方位的信息化溝通的方向發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)組織的特點(diǎn)是平等、彈性，其溝通方式是橫向、斜向、上下貫通。三是組織結(jié)構(gòu)的柔性化，就是指增強(qiáng)組織對(duì)環(huán)境動(dòng)態(tài)變化的適應(yīng)能力，強(qiáng)調(diào)集權(quán)與分權(quán)的統(tǒng)一，穩(wěn)定和變革的統(tǒng)一。臨時(shí)團(tuán)隊(duì)、劃小經(jīng)營(yíng)單位、重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)等都是組織柔性化的典型表現(xiàn)形式。這種組織變革趨勢(shì)不只在企業(yè)組織中得以體現(xiàn)，行政組織也有必要進(jìn)行相應(yīng)的適應(yīng)性改革。如在某些可行的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)組織扁平化、層級(jí)少層化；在組織內(nèi)部運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)程序便利化、流程縮短優(yōu)化；在任務(wù)組織形式方面實(shí)現(xiàn)多元化和柔性化等。這些組織的改造和變革在很大程度上可以改變科層制本身的組織形態(tài)，可以避免其本身固有的弊端，從而盡可能地規(guī)避層層遞增律和層層衰減律，最大限度減少“科層流轉(zhuǎn)耗散率”和“政策效應(yīng)衰減率”。

二是大力加強(qiáng)現(xiàn)代化技術(shù)的管理應(yīng)用。技術(shù)革命改變世界、改變生活。對(duì)于管理來(lái)說(shuō)，技術(shù)革命更是治理手段現(xiàn)代化的主要憑借。目前，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、自媒體等技術(shù)的運(yùn)用很大程度上改變了傳統(tǒng)科層官僚體制中的信息溝通模式，而會(huì)使原來(lái)基于手工操作模式和人為統(tǒng)計(jì)中的層層注水、層層虛報(bào)現(xiàn)象失去隱蔽性和欺騙性。大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段可以從很多層面獲得各方面的數(shù)據(jù)，而各數(shù)據(jù)之間的相互印證，將使一些隱瞞虛報(bào)的數(shù)據(jù)暴露出來(lái)，讓其失去存在空間。自媒體的發(fā)展會(huì)讓科層組織中的每一個(gè)信息宿體獲得同等優(yōu)勢(shì)，而原來(lái)基于層級(jí)、區(qū)位等優(yōu)位的優(yōu)勢(shì)會(huì)逐步消失，這也將在很大程度上減少因?yàn)閷蛹?jí)和地理優(yōu)位而導(dǎo)致的政策衰減，從而克服和遏制住行政管理實(shí)踐中普遍存在的層層加碼和層層縮水的頑疾?；谝陨显?，我國(guó)政府在治理中推出了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，著力于構(gòu)建電子政務(wù)和智慧政府，著力于發(fā)展信息化、科技化的新手段，這些努力都將帶來(lái)傳統(tǒng)科層組織的信息溝通革命，從而減少信息失真和注水，有利于提高政府治理的現(xiàn)代化水平。

三是全面實(shí)施現(xiàn)代化治理的文化改造。政府治理現(xiàn)代化意味著治理主體的現(xiàn)代化，治理主體的現(xiàn)代化又表現(xiàn)為治理主體的治理理念和治理能力的現(xiàn)代化。而其根本的途徑在于治理主體及對(duì)象的教育、培訓(xùn)和能力提升。對(duì)于防范和治理“層層加碼”和“層層衰減”現(xiàn)象，同樣有著糾正思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)和克服不當(dāng)?shù)臋?quán)力觀、價(jià)值觀和政績(jī)觀的問(wèn)題，如果能夠堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持民主作風(fēng)，堅(jiān)持人民至上的權(quán)力價(jià)值觀的話，“層層加碼”和“層層縮水”的現(xiàn)象就能從思想根源上予以杜絕；對(duì)治理主體對(duì)象的教育培訓(xùn)到位，又有利于提高他們的政策執(zhí)行能力和信息認(rèn)識(shí)判斷能力，這使得對(duì)于“層層加碼”“層層灌水”現(xiàn)象的識(shí)別和糾正能力也能大為提高?？傊?，從文化的角度來(lái)提升現(xiàn)代治理，也是糾正官僚主義弊端的一個(gè)治本之策。

四是重點(diǎn)抓住現(xiàn)代化治理的制度文明建設(shè)。政府治理文明在某種意義上體現(xiàn)為治理制度的文明，為此，現(xiàn)代化的治理必須體現(xiàn)在體現(xiàn)政治文明的各種體制和機(jī)制層面。而體制機(jī)制層面的治理現(xiàn)代化直接影響和決定治理能力。現(xiàn)代官僚體制和政策執(zhí)行中的“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象，其根源是組織結(jié)構(gòu)的原因，也是體制機(jī)制的原因。科層制、集權(quán)制、權(quán)力單向負(fù)責(zé)制以及缺乏均衡化現(xiàn)代化的制約機(jī)制，是“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象的制度根源。為此，現(xiàn)代化治理能力提升還離不開(kāi)制度層面的現(xiàn)代化，離不開(kāi)制度層面的改造和變革。一是要注意監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建，及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的信息和不符合客觀規(guī)律的做法，及時(shí)糾正，以減少“層層加碼”現(xiàn)象對(duì)基層工作的沖擊和危害；二是改變績(jī)效評(píng)估機(jī)制和責(zé)任機(jī)制的單項(xiàng)追究做法，加大基層反饋對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)重，使權(quán)力運(yùn)行更加貼近基層和人民，以推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；三是建立制度評(píng)價(jià)和修正機(jī)制，對(duì)各種制度和做法進(jìn)行制度性反思和評(píng)估，使各種制度和機(jī)制不斷合理化，更加符合客觀規(guī)律。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院研究員、博導(dǎo)，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)研究部主任）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（課題編號(hào)：13AZZ011）和中國(guó)行政體制改革研究基金課題（課題編號(hào)：2016CSPARJJKT0019）的階段性成果之一】

【參考文獻(xiàn)】

①劉寒波：《財(cái)政政策分析的新工具:空間財(cái)政》，《光明日?qǐng)?bào)》，2012年11月16日。

②王剛、紀(jì)愛(ài)真：《官僚制評(píng)述與新公共管理改造》， 《青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第6期。

責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ?jiàn)習(xí)）美編/李祥峰