【摘要】對(duì)官僚主義者“層層加碼”所造成的亂象，所帶來(lái)的行政效率低下、責(zé)任推諉等“官場(chǎng)病”，解決之道在于進(jìn)一步推行簡(jiǎn)政放權(quán)。

【關(guān)鍵詞】“層層加碼”    官僚主義    簡(jiǎn)政放權(quán)      

【中圖分類(lèi)號(hào)】D602      【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“層層加碼”現(xiàn)象的本質(zhì)是官僚主義

各類(lèi)“層層加碼”現(xiàn)象，無(wú)論其具體表征如何，本質(zhì)上都是官僚主義，是中國(guó)幾千年官本位文化傳統(tǒng)之遺毒，也是新時(shí)期“官場(chǎng)病”的典型病癥。

中國(guó)幾千年來(lái)的官本位文化傳統(tǒng)，使官場(chǎng)上下級(jí)間存在著“媚上欺下”的風(fēng)氣。官本位社會(huì)離不開(kāi)官，尊官、重官，以官位高低來(lái)定秩序，官場(chǎng)內(nèi)部則體現(xiàn)為森嚴(yán)的尊卑等級(jí)，“官大一級(jí)壓死人”，下級(jí)官員的任命和晉升，完全依賴(lài)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的栽培與賞識(shí)，他們對(duì)上級(jí)只能唯唯諾諾、仰其鼻息。在這種情況下，政策的推行過(guò)程就變成了工作任務(wù)的層層交辦，每一層級(jí)的政府，都是通過(guò)對(duì)下一層級(jí)施壓，來(lái)謀求任務(wù)的高效完成，進(jìn)而獲得上級(jí)的嘉許。而在政務(wù)運(yùn)行一線的基層公務(wù)員，反而最不具備政策制定和推行的發(fā)言權(quán)，他們窮于應(yīng)付，極少有發(fā)揮主觀能動(dòng)性的機(jī)會(huì)，面對(duì)上級(jí)的層層重壓，因缺乏認(rèn)真完成工作的必要時(shí)間和精力，也就只好層層打折不求質(zhì)量。本該因地制宜、因時(shí)制宜開(kāi)展與落實(shí)的政策，在實(shí)施中非但不能有效聯(lián)系實(shí)際，反而以揣摩上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖為第一要?jiǎng)?wù)，敷衍塞責(zé)，華麗收?qǐng)觥?ldquo;層層加碼”這種“上級(jí)壓下級(jí)”“下級(jí)哄上級(jí)”的怪異現(xiàn)象，在冗官充斥的各級(jí)官場(chǎng)普遍滋長(zhǎng)，并造成了極壞的影響。

官僚科層制度本身的缺陷，也會(huì)導(dǎo)致行政效率的低下?？茖又频亩栊院退苌鰜?lái)的“官場(chǎng)病”，古今中外都沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能徹底避免。就今天的中國(guó)而言，對(duì)這一病癥的危害更須高度警惕。我們知道，政府層級(jí)越多，上下級(jí)間的信息溝通就越困難，政策實(shí)施效果就越容易背離政策初衷。面對(duì)今天日新月異的改革發(fā)展實(shí)踐，傳統(tǒng)的官僚指令式的政策運(yùn)轉(zhuǎn)方式，已無(wú)法跟上時(shí)代的步伐。我國(guó)許多地方的官場(chǎng)行政，不僅手續(xù)龐雜，而且程序繁冗，科室層級(jí)太多，每經(jīng)過(guò)一個(gè)層級(jí)，就會(huì)經(jīng)歷一次“加碼”，其結(jié)果都是背離政策初衷更遠(yuǎn)。很多中央出臺(tái)的好政策，就在官僚體制的層層“加碼”中，偏離了軌道，出現(xiàn)了問(wèn)題。

僵化呆板的行政體制，也會(huì)導(dǎo)致臨事推諉、不負(fù)責(zé)任的工作態(tài)度。自從中央推行“八項(xiàng)規(guī)定”，強(qiáng)勢(shì)反腐“打虎拍蠅”以來(lái)，一些貪官紛紛落網(wǎng)，百姓拍手稱(chēng)快。但另一種“官場(chǎng)病”，庸官怠政現(xiàn)象卻凸顯出來(lái)。雖然他們沒(méi)有以權(quán)謀私，大把撈錢(qián)，卻時(shí)時(shí)處處消極怠政，推卸責(zé)任。我們往往能觀察到一個(gè)很奇特的現(xiàn)象：一方面，很多公務(wù)員們?nèi)粘ｏ@得事務(wù)繁忙，常年加班加點(diǎn)忙得不可開(kāi)交；另一方面，大量政務(wù)推諉停滯，運(yùn)轉(zhuǎn)拖沓。這在相當(dāng)程度上是由官僚科層制度本身弊端導(dǎo)致的。“層層加碼”現(xiàn)象是體制性反應(yīng)，是科層制“帕金森”綜合癥的典型癥狀，部門(mén)都有部門(mén)利益，且都傾向于自身利益的最大化。政府每一層級(jí)向下級(jí)的“加碼”，本質(zhì)上都是為給自己留足工作時(shí)間和空間，打好“提前量”，通過(guò)這種方式以降低自己在政策運(yùn)行中犯錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，可謂給自己留足了閃轉(zhuǎn)騰挪的余地。然而這種做法的成本很高，它不僅無(wú)謂地浪費(fèi)了行政運(yùn)行的時(shí)間和成本，而且大大加重了基層公務(wù)員和人民群眾的負(fù)擔(dān)，是政治上不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

“層層加碼”終會(huì)導(dǎo)致脫離群眾

機(jī)關(guān)“層層加碼”現(xiàn)象的凸顯，表明各級(jí)政府在政務(wù)處理過(guò)程中，其工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)嚴(yán)重偏差。表面上看“層層加碼”似乎是政策運(yùn)行過(guò)程中的程序設(shè)置問(wèn)題，是不值一提的小事，但如果長(zhǎng)期放任不管，最終會(huì)導(dǎo)致執(zhí)政當(dāng)局脫離人民群眾，走到人民群眾的對(duì)立面去，這是不可忽視的大事情。

首先，它會(huì)導(dǎo)致政府行政效率的進(jìn)一步降低。“層層加碼”現(xiàn)象中所添加的“砝碼”，并不是出于真正政務(wù)運(yùn)行的需要，而是為了推諉責(zé)任或取悅上級(jí)所增設(shè)的“附加任務(wù)”。隨著“層層加碼”現(xiàn)象在機(jī)關(guān)成為常態(tài)，這類(lèi)“附加任務(wù)”往往會(huì)保留甚至固化。長(zhǎng)此以往，政務(wù)運(yùn)行過(guò)程中的冗余環(huán)節(jié)勢(shì)必越來(lái)越普遍和繁雜，從而大量占用公共資源，降低行政效率。

其次，它會(huì)導(dǎo)致虛假的政績(jī)觀和形式主義的泛濫。“層層加碼”現(xiàn)象容易給人們帶來(lái)一個(gè)假象，即在政務(wù)運(yùn)行過(guò)程中，政府管得“越多越好”“越快越好”“越詳細(xì)越好”。這種政績(jī)觀忽略了政務(wù)運(yùn)行的“質(zhì)”，而僅僅看到了其“量”。如任其引導(dǎo)，會(huì)激勵(lì)政府將觸手伸得更遠(yuǎn)，對(duì)更多社會(huì)事務(wù)管得更寬，統(tǒng)得過(guò)死，從而可能扼殺社會(huì)自身發(fā)展的活力；另一方面，政府本身無(wú)力應(yīng)對(duì)不斷快速發(fā)展的社會(huì)事務(wù)，導(dǎo)致其干預(yù)和管理浮于表面，致使體制內(nèi)形式主義泛濫。

“層層加碼”現(xiàn)象本質(zhì)上是官僚主義的衍生物，站在人民的對(duì)立面，與政府“為人民服務(wù)”的宗旨是相背離的。習(xí)近平總書(shū)記倡導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就是要將傳統(tǒng)的以“統(tǒng)治”為核心的“馭民之術(shù)”，轉(zhuǎn)向以“治理”為核心的現(xiàn)代政治體系。而這一體系的核心，是“必須識(shí)民情、接地氣。要把立黨為公、執(zhí)政為民落實(shí)到全部工作中，認(rèn)真貫徹黨的群眾路線，堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，不斷讓人民群眾得到實(shí)實(shí)在在的利益，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”。

簡(jiǎn)政放權(quán)是清除“官場(chǎng)病”的良藥

為政在人，治國(guó)必先治官。執(zhí)政者在吏治問(wèn)題上能否處置得法，建立一套平穩(wěn)高效的官員管理制度，直接關(guān)系著其命運(yùn)。對(duì)官僚主義痼疾必須下大力氣消滅，鏟除“層層加碼”這一不正常現(xiàn)象得以滋生的土壤。

官僚主義產(chǎn)生的根源之一，就在于政府和官員權(quán)責(zé)不清，官僚部門(mén)利益無(wú)法被監(jiān)管和遏止。我們過(guò)去有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和全能型國(guó)家的歷史包袱，即便改革開(kāi)放三十余年了，政府過(guò)度伸入社會(huì)的觸手，仍沒(méi)能完全收回。政府對(duì)社會(huì)事務(wù)管得過(guò)多，管得過(guò)細(xì)，管理層級(jí)過(guò)繁，機(jī)關(guān)單位疊床架屋，自然給“層層加碼”之類(lèi)的現(xiàn)象提供了生長(zhǎng)空間。切實(shí)減少政策推行和行政審批過(guò)程中不必要的中間環(huán)節(jié)，是整治官僚主義的一劑良藥。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央提出全面深化改革，在政府改革領(lǐng)域最搶眼的舉措，便是大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，國(guó)務(wù)院先后取消和下放了近八百條行政審批事項(xiàng)。2016年6月27日，李克強(qiáng)總理在2016年夏季達(dá)沃斯論壇中提出：“我們還要進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，來(lái)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，堅(jiān)決把政府該放的權(quán)放出去，能放給市場(chǎng)的直接放給市場(chǎng)，同時(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，而且還要探索包容有效的審慎監(jiān)管方式。”

對(duì)官僚主義者以“層層加碼”所造成的亂象，所帶來(lái)的行政效率低下、責(zé)任推諉等“官場(chǎng)病”，執(zhí)政當(dāng)局不可等閑視之，其病癥之根本原因不在個(gè)人，而在體制，因而解決之道在于切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，進(jìn)一步推行簡(jiǎn)政放權(quán)，破除行政壟斷，進(jìn)行體制性改革。習(xí)近平總書(shū)記在在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：“各地區(qū)編制本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，要結(jié)合實(shí)際，實(shí)事求是，留有余地，不能搞層層加碼。要把抓落實(shí)擺在突出位置，制定具體方案，明確責(zé)任分工，防止任務(wù)落空，堅(jiān)決克服‘規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛’，‘規(guī)劃是一套、做起來(lái)是另一套’的現(xiàn)象。”破除行政壟斷重在落實(shí)，只有將對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)人民群眾負(fù)責(zé)，將“統(tǒng)治之術(shù)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理之道”，“層層加碼”這類(lèi)官場(chǎng)上的不良現(xiàn)象，才不會(huì)有滋生的土壤，“官場(chǎng)病”的種種癥狀才可能得到有效遏制。

(作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國(guó)石油大學(xué)（北京）人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院張昊對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，《求是》，2016年1月1日。

責(zé)編/高驪   美編/李祥峰