國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實(shí)和完善國家治理體系。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，對(duì)治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評(píng)估，能夠?yàn)橥晟浦卫眢w系提供有益參照，同時(shí)也是推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。

當(dāng)前，測(cè)度中國縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題，對(duì)于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個(gè)國家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們?cè)谶^去一段時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持對(duì)縣市治理能力展開測(cè)評(píng)的主要初衷。同時(shí)，處于省（直轄市、自治區(qū)）和縣市之間的地市一級(jí)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對(duì)其治理能力的研究和評(píng)價(jià)同樣意義重大。

長(zhǎng)江中游城市群是以武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群為主體形成的特大型城市群，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，承東啟西、連南接北，是實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略、全方位深化改革開放和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)域。其對(duì)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路、促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展具有重大意義。在《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》中，長(zhǎng)江中游城市群定位為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長(zhǎng)極、中西部新型城鎮(zhèn)化先行區(qū)、內(nèi)陸開放合作示范區(qū)和“兩型”社會(huì)建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。長(zhǎng)江中游城市群歷史淵源深厚，交通條件優(yōu)越，人口眾多、資源豐富，糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)明顯，三省經(jīng)濟(jì)總量均超過萬億。同時(shí)各省市在交通、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)建設(shè)和提升區(qū)域公共服務(wù)能力等方面均強(qiáng)調(diào)打破地域界限和整合資源利用。

然而應(yīng)該注意的是，相較于長(zhǎng)三角、珠三角等城市群的發(fā)展，長(zhǎng)江中游城市群還處于成長(zhǎng)期，更需要各地區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，完善治理體系、提升治理能力，來提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。因此，對(duì)長(zhǎng)江中游城市群治理能力水平進(jìn)行定量評(píng)估，提出治理能力提升、區(qū)域進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策建議，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

人民論壇測(cè)評(píng)中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評(píng)價(jià)體系為理論模型，應(yīng)用2015年的中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒，中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒，湖北、江西和湖南三省各省級(jí)和地市級(jí)統(tǒng)計(jì)年鑒提供的公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)28個(gè)地市的治理能力進(jìn)行了測(cè)評(píng)、排名、比較和進(jìn)一步分析。需要說明的是，根據(jù)《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，長(zhǎng)江中游城市群包括湖北、湖南、江西三省31個(gè)城市。鑒于測(cè)評(píng)對(duì)象的統(tǒng)一性與數(shù)據(jù)的可得性，我們選取其中28個(gè)地級(jí)市進(jìn)行測(cè)評(píng)，仙桃、潛江、天門三個(gè)省直轄縣級(jí)市不作為本次測(cè)評(píng)對(duì)象。我們希望通過這種系統(tǒng)性的研究，對(duì)各地市的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索，并為促進(jìn)各地市治理能力的進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。

指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較地市治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測(cè)量地市治理能力所涉及的各個(gè)指標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國地市一級(jí)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處的實(shí)際發(fā)展階段。

在構(gòu)建治理能力測(cè)評(píng)理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動(dòng)態(tài)性六個(gè)基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評(píng)價(jià)治理能力為導(dǎo)向，以我國地市一級(jí)目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財(cái)政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個(gè)一級(jí)指標(biāo)及養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率、人均財(cái)政收入、財(cái)政收入增長(zhǎng)能力等衡量四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的共七個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力

社會(huì)保障被視為人類社會(huì)文明的重要標(biāo)志之一。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，完善的社會(huì)保障制度，不僅能夠使人們?cè)谀昀?、生病、失業(yè)、工傷、生育等特殊時(shí)期得到應(yīng)有的扶持和幫助，而且能夠大大降低人們對(duì)于未來的不確定性預(yù)期，使人們的消費(fèi)、投資（包括人力資本投資）等經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為更加理性、更具有可持續(xù)性。為保證各省市統(tǒng)計(jì)口徑一致，并結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，我們選擇了以各地市的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率（城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中比）、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率（失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）來綜合反映各地市的保障能力。