國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實和完善國家治理體系。推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，對治理能力進行深入研究、科學評估，能夠為完善治理體系提供有益參照，同時也是推動治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。

當前，測度中國縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力，以及推進整個國家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實指導意義。這也是我們在過去一段時期內(nèi)堅持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時，處于?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）和縣市之間的地市一級，在區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力的研究和評價同樣意義重大。

長江中游城市群是以武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群為主體形成的特大型城市群，是長江經(jīng)濟帶的重要組成部分，承東啟西、連南接北，是實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略、全方位深化改革開放和推進新型城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域。其對于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路、促進區(qū)域一體化發(fā)展具有重大意義。在《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》中，長江中游城市群定位為中國經(jīng)濟發(fā)展新增長極、中西部新型城鎮(zhèn)化先行區(qū)、內(nèi)陸開放合作示范區(qū)和“兩型”社會建設引領區(qū)。長江中游城市群歷史淵源深厚，交通條件優(yōu)越，人口眾多、資源豐富，糧食生產(chǎn)優(yōu)勢明顯，三省經(jīng)濟總量均超過萬億。同時各省市在交通、產(chǎn)業(yè)、市場建設和提升區(qū)域公共服務能力等方面均強調(diào)打破地域界限和整合資源利用。

然而應該注意的是，相較于長三角、珠三角等城市群的發(fā)展，長江中游城市群還處于成長期，更需要各地區(qū)優(yōu)勢互補，完善治理體系、提升治理能力，來提高經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力。因此，對長江中游城市群治理能力水平進行定量評估，提出治理能力提升、區(qū)域進一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議，具有重要現(xiàn)實意義。

人民論壇測評中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型，應用2015年的中國城市統(tǒng)計年鑒，中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒，湖北、江西和湖南三省各省級和地市級統(tǒng)計年鑒提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對28個地市的治理能力進行了測評、排名、比較和進一步分析。需要說明的是，根據(jù)《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，長江中游城市群包括湖北、湖南、江西三省31個城市。鑒于測評對象的統(tǒng)一性與數(shù)據(jù)的可得性，我們選取其中28個地級市進行測評，仙桃、潛江、天門三個省直轄縣級市不作為本次測評對象。我們希望通過這種系統(tǒng)性的研究，對各地市的主要做法、有效經(jīng)驗進行探索，并為促進各地市治理能力的進一步提升，提供參考和借鑒。

指標體系的構建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較地市治理能力，應選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標，并通過定量分析，準確、科學地測量地市治理能力所涉及的各個指標。為實現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關理論，更需要充分考慮當前我國地市一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會所處的實際發(fā)展階段。

在構建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標來客觀評價治理能力為導向，以我國地市一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟社會發(fā)展實際為前提，以“善治”理念為指導，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟學、福利經(jīng)濟學、現(xiàn)代財政學和公共選擇經(jīng)濟學基本理論基礎上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標及養(yǎng)老保險參保率、醫(yī)療保險參保率、失業(yè)保險覆蓋率、人均財政收入、財政收入增長能力等衡量四個一級指標的共七個二級指標構成的評價指標體系。同時，在指標數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎上，具體選擇的指標數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力

社會保障被視為人類社會文明的重要標志之一。福利經(jīng)濟學理論認為，完善的社會保障制度，不僅能夠使人們在年老、生病、失業(yè)、工傷、生育等特殊時期得到應有的扶持和幫助，而且能夠大大降低人們對于未來的不確定性預期，使人們的消費、投資（包括人力資本投資）等經(jīng)濟社會行為更加理性、更具有可持續(xù)性。為保證各省市統(tǒng)計口徑一致，并結合數(shù)據(jù)可得性，我們選擇了以各地市的基本養(yǎng)老保險參保率（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）、基本醫(yī)療保險參保率（城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中比）、失業(yè)保險覆蓋率（失業(yè)保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）來綜合反映各地市的保障能力。