從治理過程看公共文化服務(wù)供給能力建構(gòu)

從治理的過程看，公共文化服務(wù)供給的實踐路徑可以分為“自上而下”的行政“福利”路徑和“上下結(jié)合”的服務(wù)“治理”路徑。“自上而下”的行政“福利”路徑指的是政府按照文化職能的發(fā)展要求和國家財力向公民提供反映政府意志和偏好的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，能否滿足公民的文化需求并不重要。“上下結(jié)合”的服務(wù)“治理”路徑作為一種新的供給路徑，強調(diào)政府、社會和公民等多元主體參與文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給，民眾的文化需求被納入政府的考慮范圍。“合作治理”既可減少政府在文化事業(yè)支出上的壓力，又可充分激發(fā)社會力量參與公共文化服務(wù)的熱情和活力，提高文化產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給率。

長期以來，我國形成了“自上而下”的行政“福利”路徑，由政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)也像其他行政事務(wù)一樣，自上而下地貫徹落實到基層政府頭上，并最終由基層政府直接提供給公民。同時，有關(guān)公共文化服務(wù)考核的話語權(quán)也掌握在更高級別的政府手中。因此，對于基層政府，公共文化服務(wù)往往被當(dāng)作一項上級政府交辦的行政任務(wù)，而不是一項內(nèi)在的服務(wù)職能；“福利”思想對基層政府的工作方式也產(chǎn)生了一定影響，促使公共文化服務(wù)“供給與否完全看基層政府心情”的態(tài)勢形成。因此，基層政府只需要完成上級政府安排的行政任務(wù)，走走過場，不需要達(dá)到“文化自覺”的高度。在這種行政“福利”邏輯下，基層政府很少關(guān)注和在意公民的實際需求、真實想法和評價，造成供給與需求的錯位乃至脫節(jié)，其服務(wù)的內(nèi)容和項目往往是上級政府的“規(guī)定動作”，或者是官員的“想象”甚至是一廂情愿。這樣的公共文化服務(wù)便會淪落成地方政府和基層政府的“政績”和“面子”工程。一旦檢查結(jié)束，公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給便會消失。

如何避免這種“政績”或“面子”工程性的公共文化服務(wù)？這就需要從供給要素的視角改善公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給，以便讓更多的社會主體參與。目前，我國還存在著公共文化服務(wù)社會力量參與不足、社會力量與政府互動機制短缺的情況。社會力量參與公共文化服務(wù)仍然存在著體制機制、政策法規(guī)和技術(shù)能力等諸多限制，具體表現(xiàn)為：供給渠道和服務(wù)內(nèi)容單一，缺乏彈性、政策法規(guī)缺位或缺乏可操作性、社會力量不發(fā)達(dá)、參與傾向復(fù)雜化和公民參與機制缺位等。因此，完善社會力量參與公共文化服務(wù)的機制和途徑是提高公共文化服務(wù)供給能力的必要條件。

在“上下結(jié)合”的服務(wù)“治理”路徑中，政府不再是公共文化服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的唯一供給者，社會力量會加入到供給行列，政府職能由“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變，這樣政府就不再將注意力全部放在公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的供給上，而是將更多注意力放到如何完善公共文化服務(wù)的相關(guān)政策文件和法律法規(guī)上。值得注意的是，社會力量參與公共文化服務(wù)還存在很多需要改進(jìn)的方面，需要政府發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范作用，依靠體制機制、政策法規(guī)和技術(shù)能力等的提升，不斷完善社會力量參與公共文化服務(wù)供給的機制和渠道。政府向社會購買公共文化服務(wù)和公共文化PPP項目的實施就是政府在公共文化服務(wù)社會化道路上的探索和創(chuàng)新。

“上下結(jié)合”的合作治理，不僅使“公共文化服務(wù)供給”的內(nèi)容、范圍更符合公民需求，有利于重塑健康文明的公共文化生活，而且還可促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)型升級和服務(wù)優(yōu)化提升，減少盲目無效的文化事業(yè)支出。與此同時，讓企業(yè)、文化類社會組織、社區(qū)和社區(qū)組織、文化志愿者和公民個人等社會力量參與公共文化服務(wù)供給，既可為公民提供更加豐富多樣的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)，又可為公共文化服務(wù)提供閑散的社會資金、人才支持，彌補了政府公共文化供給的主體單一和資源稀少的缺陷。

總之，鼓勵和支持社會力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)，是未來公共文化活動和服務(wù)供給的發(fā)展方向，如何更好的操作和實施將是一個長期探索的過程。文化治理下的公共文化服務(wù)供給的實現(xiàn)，既來自政府對社會力量參與的鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范，又來自社會力量的自我組織、自我管理、自我教育和自我約束。從文化治理的視角來審視公共文化服務(wù)供給，既可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公共文化服務(wù)供給存在的問題，也可促使各級政府不斷地改善本地區(qū)的公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量。那么如何去發(fā)現(xiàn)和解決現(xiàn)有的公共文化服務(wù)供給問題呢？首先，我們需要一個進(jìn)行客觀評價的特定標(biāo)準(zhǔn)。為此，人民論壇理論研究中心從供給要素視角初步構(gòu)建了公共文化服務(wù)供給能力評價模型。