【摘要】網(wǎng)約車新規(guī)所反映出來的種種改革糾結(jié)，包括新舊之間、放管之間、統(tǒng)分之間的糾結(jié)，表明這一改革將會是一個多階段的重復(fù)博弈。新規(guī)不是改革的結(jié)束，而是一個新的開始。2016年11月1日，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》將開始實施，我們會發(fā)現(xiàn)，實踐展開的過程將提出更多的問題，這個過程是一個重要的“政策學(xué)習(xí)”過程。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)約車 改革 政策分析

【中圖分類號】C913

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革充滿糾結(jié)

2016年7月28日，交通運輸部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱網(wǎng)約車新規(guī)）。網(wǎng)約車新規(guī)的靴子落地，標(biāo)志著政策層面對網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”這種共享經(jīng)濟(jì)模式的一種方向性認(rèn)同，從而為網(wǎng)約車到底是合法還是違法的利益博弈做了一個小結(jié)。然而，網(wǎng)約車新規(guī)的出臺，并不是對網(wǎng)約車政策討論的結(jié)束；恰恰相反，在網(wǎng)約車獲得合法性承認(rèn)之后，如何選擇有效率的、公平的監(jiān)管，必然成為新的政策分析的開始。

這正是我們在網(wǎng)約車新政出臺后所看到的。就在新政出臺之后，法律界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政策分析專家已經(jīng)就這一新規(guī)展開了更為密集和激烈的討論。

這一波新的有關(guān)網(wǎng)約車政策分析的討論，首先高度肯定了新政對網(wǎng)約車合法性的認(rèn)同。不過，在這一共同認(rèn)知之外，人們對網(wǎng)約車新政所選擇的政策工具、監(jiān)管方式以及在此背后的動機(jī)，表示出很大的失望和質(zhì)疑。集中表現(xiàn)為幾個方面：第一，將網(wǎng)約車納入出租汽車范疇而選擇監(jiān)管政策，這到底是擁抱“互聯(lián)網(wǎng)+”時代共享經(jīng)濟(jì)的改革，還是一種代表傳統(tǒng)既得利益的“規(guī)制俘獲”（regulatory capture）？第二，采用經(jīng)營許可證、運輸證、網(wǎng)約車駕駛證等“三證”管理的許可模式對網(wǎng)約車進(jìn)行規(guī)制是否必要？這與政府正在推進(jìn)的簡政放權(quán)系統(tǒng)性改革的方向是否一致？第三，網(wǎng)約車作為城市交通運輸系統(tǒng)的新內(nèi)容，是中央事權(quán)的范圍還是地方性事務(wù)？與此相關(guān)的，對網(wǎng)約車的管理，到底應(yīng)當(dāng)由中央進(jìn)行“頂層設(shè)計”還是應(yīng)當(dāng)由地方根據(jù)不同需要而進(jìn)行在地化的管理？

應(yīng)當(dāng)說，對新政的討論和質(zhì)疑，并非意味著對一項剛剛出臺的政策的顛覆與否定。從政策制定過程看，這其實是一種正?，F(xiàn)象。任何一項公共政策制定都牽涉方方面面的利益和與此相關(guān)的方案選擇，因此政策制定過程并非一次性博弈，而是階段性的重復(fù)博弈過程，構(gòu)成一種“政策圓環(huán)”（policy cycling）。對已有的政策進(jìn)行評估，通過政策的具體落實和實施進(jìn)一步評估其有效性和效益，從而進(jìn)行政策調(diào)整，構(gòu)成政策制定的圓環(huán)。因此，這樣的政策討論，不應(yīng)被當(dāng)做“馬后炮”，而是新的政策改進(jìn)的開始。

政策分析所指出的“政策圓環(huán)”，意味著所有的政策制定都只是間斷性的而非一勞永逸。這就是說，政策的制定很難一步到位。其原因有很多方面，主要可歸納為兩類：其一是技術(shù)和策略性的，例如信息短缺、規(guī)制工具陳舊、路徑依賴等；其二是立場性的，例如如何處理改革中現(xiàn)有利益格局與新興利益的關(guān)系，如何配置各方主體的權(quán)責(zé)利等。因為這些現(xiàn)實問題的存在，改革中的政策制定往往充滿糾結(jié)。

新與舊的糾結(jié)

網(wǎng)約車行政的改革首先面臨如何對待新興的網(wǎng)約車與現(xiàn)有的出租車之間的利益競爭。這當(dāng)然不是一個簡單的選A還是選B的問題。傳統(tǒng)的出租車管理體制涉及到地方政府、出租車公司、出租車司機(jī)、地方管理部門等主體的利益，這些利益在長期的過程中已經(jīng)存在。網(wǎng)約車所具有的技術(shù)優(yōu)勢和模式優(yōu)勢，使現(xiàn)有利益格局面臨崩潰。

一種理想化的政策方案是徹底放開網(wǎng)約車，使兩者進(jìn)行競爭。然而這種政策選擇的結(jié)果必然是對傳統(tǒng)利益格局產(chǎn)生即刻的、顛覆性的影響，而這種基于競爭效用的改革方案可能面臨巨大的社會和地方政治層面的風(fēng)險。僅舉一例：數(shù)據(jù)顯示，目前全國共有出租車駕駛員約260萬人，如果全面放開網(wǎng)約車，這260萬人面對網(wǎng)約車的競爭成本優(yōu)勢，將陷入巨大困境。或許我們可以爭辯：這些人可以去開網(wǎng)約車。但不幸的是，這些出租車司機(jī)絕大多數(shù)并不具備擁有私家車的經(jīng)濟(jì)能力，從而也未必能失之東隅而收之桑榆。從政策影響評估看，新與舊的利益如何平衡，是政策制定者面臨的巨大糾結(jié)。

在這一問題上，需要謹(jǐn)慎考慮如何超越新與舊的零和博弈困境。網(wǎng)約車新規(guī)在這一方面的處理是承認(rèn)網(wǎng)約車的合法性，但將網(wǎng)約車納入出租車進(jìn)行管理，對網(wǎng)約車采用類似出租車管理的許可模式。同時，對出租車管理，新規(guī)也提出要改革原有的出租車管理體制，比如對出租車特許經(jīng)營權(quán)無償獲得，但必須規(guī)定期限等。這種貌似“各打五十大板”的方案選擇，反映出政策妥協(xié)，其背后主要是考慮如何權(quán)衡新與舊之間的利益緊張。應(yīng)該說，這種妥協(xié)并不能產(chǎn)生理想的政策方案，但放在給定的時空和現(xiàn)實背景中，我們也不應(yīng)簡單否定這種利益妥協(xié)的努力。

放與管的糾結(jié)

在承認(rèn)網(wǎng)約車合法性地位的前提下，新政對網(wǎng)約車的監(jiān)管采用了“三證”管理，即對于網(wǎng)約車的線下服務(wù)，網(wǎng)約車平臺要根據(jù)經(jīng)營區(qū)域向相應(yīng)的出租車行政主管部門申請經(jīng)營許可證；網(wǎng)約車駕駛員需要申請網(wǎng)約車駕駛員證；從事網(wǎng)約車業(yè)務(wù)的車輛需要申請網(wǎng)約車運輸證。“三證”管理模式迅速收獲嗆聲一片。

對于“三證”管理模式的批評歸納起來主要有：對許可證管理的迷信；背離了簡政放權(quán)和減少市場準(zhǔn)入監(jiān)管的大方向；增加監(jiān)管成本；違背“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)模式的規(guī)律等。這些批評者主張“三證”管理并無必要，應(yīng)當(dāng)通過“政府管平臺、平臺管實際和車輛”的分散化監(jiān)管模式來進(jìn)行網(wǎng)約車的管理。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這些政策批評無論在改革的方向?qū)用孢€是在管理的技術(shù)層面，都具有相當(dāng)?shù)暮侠硇??；氐角懊嫠f的政策制定過程的“圓環(huán)”，我們應(yīng)當(dāng)將目前的監(jiān)管模式和策略選擇，僅僅當(dāng)做一個“過渡性”的權(quán)宜之計。未來的網(wǎng)約車改革2.0版本，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管模式的優(yōu)化作為核心的政策議題。

但在當(dāng)下，這種“三證”管理其實反映出政策制定中的手段選擇的糾結(jié)。對于網(wǎng)約車，指導(dǎo)性原則到底是放還是管？技術(shù)上，放到何種程度？這些問題的處理也涉及到很多方面的因素考量及權(quán)衡。如前文所說，一個重要的考量其實是立場性的。也就是說，立場決定了策略。既然對傳統(tǒng)出租車和網(wǎng)約車選擇了妥協(xié)性方案，那么在監(jiān)管方案上自然要加以體現(xiàn)，不可能全面放開。另外，政府監(jiān)管的路徑依賴也是一個必須承認(rèn)的現(xiàn)實問題。在技術(shù)層面，政府監(jiān)管部門還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的新挑戰(zhàn)，其結(jié)果是在監(jiān)管技術(shù)上仍然限于用傳統(tǒng)的監(jiān)管技術(shù)來應(yīng)對新問題。這一情形不僅反映在我們看到的網(wǎng)約車行政的監(jiān)管模式和手段中，其實早已存在于對互聯(lián)網(wǎng)言論和傳播的監(jiān)管、對諸如淘寶等B2C平臺交易模式的監(jiān)管以及新興的P2P交易模式的監(jiān)管。簡單地說，政府監(jiān)管部門新的監(jiān)管技術(shù)和手段的能力不足，強(qiáng)化了其路徑依賴的偏好。在某種意義上，網(wǎng)約車改革不僅要改革出租車管理體制，或許更根本的是再一次提醒我們政府管理技術(shù)創(chuàng)新和能力建設(shè)的緊迫性及重要性。