【摘要】處理水務糾紛，是人類長期面臨的棘手問題，歷朝歷代都形成了處理水務糾紛的行政法律機制和民間自我協(xié)調機制，積累了解決、調處水務糾紛的豐富歷史經驗，借鑒歷史經驗有效處理我國當前的水務糾紛，有助于優(yōu)化區(qū)域水資源合理配置，并維護社會的和諧穩(wěn)定。

【關鍵詞】水務糾紛  歷史經驗  水務管理體制      【中圖分類號】C91     【文獻標識碼】A  

水是生命之源，為人類生產生活所須臾不可缺。旱則爭相引水，澇則爭相排水，在水資源的開發(fā)、利用和管理過程中，相關當事人因利益沖突而極易引發(fā)糾紛。處理水務糾紛，是人類長期面臨的棘手問題，歷朝歷代都形成了處理水務糾紛的行政法律機制和民間自我協(xié)調機制，積累了解決、調處水務糾紛的豐富歷史經驗，借鑒之以有效處理水務糾紛，是可行選擇。

中國古代水務糾紛處理的兩種機制

中國古代以農立國，對農田水利設施高度重視，不僅修建過眾多舉世聞名的水利工程，且逐漸建立起完善的水利行政與管理機制。在古代生產技術條件下，水對農業(yè)生產和百姓生活的意義異乎尋常，故民間因水而生的糾紛經常出現(xiàn)。在處理頻繁發(fā)生的水務糾紛中，中國古代積累了豐富的歷史經驗，不僅形成了解決民間水務糾紛的各級水政機構，而且擁有由水權法律和水權習慣構成的水政法律規(guī)范體系。

中國民間一直存在以爭訟為恥的傳統(tǒng)思想，且官方也存在無訟和惡訟思維，故民間水務糾紛若不涉及命案或嚴重干涉，當事雙方一般并不愿意對簿公堂，而是選擇依靠地方士紳等鄉(xiāng)村精英予以協(xié)調解決，爭取做到“以和為貴”。然從水務糾紛的處理機制來看，中國古代主要存在兩種解決模式。一方面，對于一般的民間水務糾紛，往往依靠士紳、渠長和鄉(xiāng)約等地方精英自行調處；另一方面，對于情節(jié)嚴重、關涉較大的水務糾紛，可通過國家行政法律機制解決。縣衙承擔了民間水務糾紛的主要審斷工作，若不服判決，還可向州廳等上級衙門上訴。中國古代水政法律較為粗疏，且以懲處水利犯罪為主，直接對水務糾紛進行民事規(guī)范的條文很少。對此，州縣衙門在審處水務糾紛案件時往往依據(jù)地方水權習慣或灌區(qū)水利法規(guī)并參酌情理論斷。

當前水務糾紛處理存在的問題

水權確權改革遲緩，難以借助市場機制對水資源進行合理配置。目前，我國的水務管理工作主要憑借各級水務局構成的行政體系進行統(tǒng)一協(xié)調管理。對于因農田灌溉、城鎮(zhèn)供水、工業(yè)用水等產生的水務糾紛，一般由所屬縣市水務局或對河道流域進行統(tǒng)一管理的水務局進行行政調解。從解決模式上看，未超出傳統(tǒng)水務糾紛一般由縣衙長官進行調解的范疇，只不過隨著現(xiàn)代行政體系的完善，水務糾紛處理的部門歸屬更加明確。從世界范圍來看，水務糾紛的處理一般要在水權明晰的基礎上依法調處或裁決。然而在我國，水資源屬于國家所有，民眾只享有河流湖塘等水資源的使用權。因水權歸屬不明確，農村中普遍存在“水資源屬于國家，不用白不用”的觀念，以致民間水務糾紛較為普遍，各地在水資源的開發(fā)中也存在重使用而輕保護乃至浪費水源的問題，也難以借助市場機制對水資源進行合理配置。

水務糾紛呈現(xiàn)多樣化趨勢，但部門歸屬并不一致。對于各類水務糾紛，我國現(xiàn)行的水務管理體制存在部門歸屬不一的問題，如對于傳統(tǒng)的民間灌溉水源糾紛，一般歸各級水務局處理，對于水污染、水生態(tài)破壞等水環(huán)境問題引發(fā)的水務糾紛，則一般歸環(huán)境保護部門管轄。行政管轄的分頭存在，明顯降低了水務糾紛的處置效率，且不利于充分調動相關行政資源構建水務糾紛的統(tǒng)一應急處理機制。

水務糾紛處理的法律機制不健全，司法適用的靈活性與原則性拿捏不準。現(xiàn)行《水法》主要側重為水資源開發(fā)、水環(huán)境保護和水務管理，而缺乏對水務糾紛處理的具體規(guī)定，且因我國水權歸屬不夠清晰，對于很多水務糾紛的處理也很難依據(jù)現(xiàn)行《水法》進行裁決。另外，在現(xiàn)行水務司法中，一些部門對司法適用的原則性與靈活性拿捏不準。水務糾紛大多與水域的自然特點和使用歷史有關，其實諸多農村的水務糾紛并不完全適用法律裁決，而只能依靠行政調解或其他社會機制予以協(xié)調解決。此外，其他與水相關的幾部法律如《防洪法》《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》，雖已意識到水問題的存在，但對水務管理立法重要性的認識仍顯不足，且水務管理分屬水利、建設、環(huán)保等部門負責，至今尚缺乏一部協(xié)調水務糾紛民事關系的專門法。

借鑒歷史經驗，處理現(xiàn)實水務糾紛

第一，依據(jù)水問題新特點，構建水務糾紛處理的統(tǒng)一管理機制。當前，經濟發(fā)展與水資源短缺的矛盾也越發(fā)突出，水務糾紛不僅依然存在且呈現(xiàn)出多樣化趨勢。當前，水務糾紛除傳統(tǒng)的民間農業(yè)灌溉糾紛外，還出現(xiàn)了因水環(huán)境問題引發(fā)的水污染糾紛等新現(xiàn)象。然水務糾紛的行政管轄卻分屬水利、環(huán)保和水建等不同部門?，F(xiàn)代行政機構設置雖然不能完全依仿古代，以地方行政長官總覽一切，但各部門之間至少應當構建穩(wěn)定的信息共享和共同平臺，形成水務糾紛處理的聯(lián)動協(xié)調機制。

第二，推動水務管理立法工作，出臺水務糾紛處理的專業(yè)法規(guī)。古代，官方和民間都存在惡訟、息訟心理，民間水務糾紛一般不通過司法途徑解決。只是在民間水務糾紛牽涉命案或干涉重大，才會采用司法渠道解決。歷史上形成的處理水務糾紛的習慣，成本低且切實有效，今天仍應尊重和利用。不過，現(xiàn)在已進入法治社會，在當今的水務糾紛的處理中，應當加強依法管理意識，加強水務立法與水務管理新情況、新問題的配套互動，推動水務管理的立法工作，為水務管理提供法律保障。同時，水務糾紛一般屬于民事糾紛，應當針對水務糾紛的現(xiàn)狀，出臺一部專業(yè)規(guī)范水務糾紛民事法律關系的法律，借以提升水務糾紛法律處理機制的針對性。

第三，依靠民間社會團體，構建水務糾紛的自我調解機制。古代水務糾紛多發(fā)生于農業(yè)灌溉區(qū)域的家族之間、村鎮(zhèn)之間乃至縣域之間，此類范圍多為國家行政力量控制薄弱的地區(qū)，國家對此類地區(qū)的控制必須依靠士紳、鄉(xiāng)約等鄉(xiāng)村精英得以實現(xiàn)。因而，在古代的民間水務糾紛中，地方士紳、堰長等鄉(xiāng)村精英往往能發(fā)揮關鍵作用，實際負責大部分民間水務糾紛的調解事宜。鄉(xiāng)村精英往往本著“以和為貴”的原則居中調處，且具有一定的社會威信，不僅可以使水務糾紛得以有效化解，而且有助于促進民間和睦。如今，我國的社會結構正在發(fā)生深層變化，民間鄉(xiāng)紳等傳統(tǒng)精英階層已經消失。但是一定社會范圍內，擁有一定社會公譽和公信的權威組織或個人依然存在，尤其是村鎮(zhèn)社區(qū)組織可以承擔農村家族和村鎮(zhèn)之間的水務糾紛協(xié)調工作。若發(fā)生水務糾紛，完全可以借助各級鄉(xiāng)村、社區(qū)自治組織參與調處，尤其需要構建起水務糾紛處理的民間自我協(xié)調機制。

第四，推進水權體制變革，構建水資源配置的市場機制。在古代，江河湖塘所流經的村域，除國家負責管理的大型水利工程和大江大河外，一般的鄉(xiāng)村渠堰河道、水塘湖泊等一般擁有明確的歸屬，或屬于一村所有，或屬于村內某個家族所有，且這種產權歸屬關系一般在渠冊、水例等民間鄉(xiāng)約中得到確認。故而，民間水務糾紛的處理實際上存在產權明晰的制度環(huán)境，無論采取何種處理方式，相對明確的水權都為此類紛爭的解決提供了基本條件。在我國當前的水務管理中，水資源理論上歸國家所有，而所謂水務糾紛實際是水的使用權紛爭。在水權國有體制下，民眾必然認為都享有平等的使用權，此種認識既是導致民間水務糾紛發(fā)生的根源，也是制約糾紛處理的障礙。實現(xiàn)所有權與經營權分離是市場經濟條件下提質增效的重要路徑。對此，應當堅定推進水權體制變革，進一步明確城鄉(xiāng)河道、水塘等水源的所有權，堅持誰擁有、誰治理、誰保護、誰受益的原則，結合當?shù)亟洕l(fā)展水平和水資源特點，形成合理的水資源價格生成機制，依靠市場機制對水資源進行合理配置。

（作者單位：河北工程大學）

【注：本文系河北省人文社會科學研究重大課題攻關項目“河北省水資源問題社會治理研究”（項目編號：ZD201443）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①丁渠：《我國古今水事糾紛解決方法的比較研究》，《中國農村水利水電》，2008年第2期。

責編/潘麗莉 孫娜（見習）

美編/ 于珊   王夢雅（見習）

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