公眾參與還是公民協(xié)商：地方行政改革的結構約束

在更廣的范圍，D縣改革還涉及到政-社關系調整。轄區(qū)內的人們對政府而言，是群眾(相對干部而言)？還是公眾(相對社會而言)？抑或是公民(公權部門而言)？在中國的官方文件體系內，這是一個很少被理清的問題。而在眾多改革方案中，一個趨勢是越來越少提“群眾”，越來越多提“公眾”(或民眾)，比如公眾參與。

在D縣的方案中，對公眾參與的強調是另一個亮點。具體做法是設立“決策咨詢委員會(決咨委)”，借助社會力量來幫助政府科學決策。作為一項創(chuàng)新，“決咨委”自2010年首先在D縣某街道設立后，便開始擴散到各個鎮(zhèn)街、職能部門甚至非政府機構，如村(社區(qū))和公營機構(學校、醫(yī)院等)。

但是，決咨委的作用到底是什么呢？D縣決咨委基本上是定位于政府“智庫”，即通過社會力量來輔助決策，增強決策的科學性。如其主要領導所言，“政府對重大、復雜問題的決定，不可能做到萬無一失；民眾政治參與意識的增強，也迫切需要改變‘拍腦袋’決策模式。通過決策咨詢掌握社情民意，可以最大限度減少決策失誤。”其他多數(shù)街道和區(qū)屬部門的決咨委定位也多如此。時任主要省委領導在2011年也提到，決咨委是“密切干群關系的一個抓手”。唯一的例外是最早成立的D縣G街道決咨委，其更多地定位于“準議會”的模式，與民生密切相關各類議題，從財政預算到道路維修等都是決咨委討論的內容。“我比較喜歡在街道決咨委的工作，很多事情我們可以提議并直接確定下來，在區(qū)里邊的話，基本上就是聽就聽，不聽就不聽了”一位同時在街道及區(qū)層級決咨委擔任委員的人說。而另外一些委員則抱怨，“如果決咨委僅僅是一個建言獻策的智囊團，基本處于被動狀態(tài)，是否咨詢、咨詢哪些委員、咨詢獲得的意見是否采納以及為什么等這些問題，都由行政部門自由決定，那這樣的角色定位根本沒有必要建立‘委員會’這樣的形式，建立一個專家名單就可以了”⑧。

決咨委的定位模糊同樣反映了現(xiàn)代國家建設任務替代邏輯背后一個被忽略的問題，即現(xiàn)代政府體系中的公民角色。事實上，從西方公共管理理論的發(fā)展來看，這也是一個不斷被更新的話題。撇開早期憲政主義的公民觀不談，最近這些年來，新公共管理理論采用的是企業(yè)家政府的概念，呼吁政府像企業(yè)一樣為顧客提供服務；而隨后的新公共服務理論則認為政府與公民之間的關系完全不同于廠商和消費者的關系(Denhardt & Denhardt，2000：555)；公民權概念和事實的存在，是政府提供服務的基本前提，這不僅代表著一種合同關系，更重要的是代表著一種政治和憲法關系。按照此民主公民權理論(Theories of Democratic Citizenship)，公民本身就是政府提供公共服務的主人，是真正的決策者，而不是被動的接受者(即使享受了顧客的待遇)。政府的作用是幫助公民表達并滿足他們的利益，而不是試圖控制或引導社會的方向。在傳統(tǒng)理論中，政府作為“社會的指導”發(fā)揮中心作用，登哈特認為，現(xiàn)代生活的復雜性使得政府的這種角色不僅是不恰當?shù)?，也是不可能?Denhardt & Denhardt，2000：553)。

因此，現(xiàn)代政府的改革，尤其公眾參與，其真正的本質不是協(xié)助政府科學決策，也不是反映大多數(shù)民意，而是構建盡量多公民在協(xié)商基礎上的共識，因為“公共利益來自于價值的分享對話”。D縣改革雖然有許多創(chuàng)新之處，甚至決咨委的實質性運作已經(jīng)讓其改革增添了很多很不容易的亮點。但是，地方行政改革的政治限度即在于，在“政黨居中”的國家體系中，政-社之間的關系仍然沒有改變，其仍然類似前改革時代的“干部-群眾關系”；對于公共部門而言，群眾是被動的、是輔助的、甚至是工具性的，而決咨委的運作所帶來的也不是公民協(xié)商，其有點類似研究者們所說的“協(xié)商威權主義”(consultative authoritarianism)(He& ，2010：)。

同樣的問題也反映在D縣改革中的“監(jiān)督機制”設計，雖然其在類似“行政三分”(圖5)的概念上發(fā)展出了一套完整的“監(jiān)督”概念，但這一概念在層次上仍然低于“黨的權威”，其在本質上并非權力制衡(check and balance)。而如果政-社關系沒有得到調整，行政改革仍然是有限度的，也是不會帶來變革的。這一點，不僅是D縣改革的問題，也是其他地方行政改革乃至整個中國行政改革設計的一個問題。

圖5　D縣“行政三分”

結論：實現(xiàn)“有變革的改革”

“中國無疑是個國家(country)，但國家還沒有高度的制度化。國家看似強大，但制度很脆弱(鄭永年，2001)”。在現(xiàn)代國家制度建設缺失的情況下，地方行政改革存在一連串緊張關系，并淪為回應市場轉軌的策略性變革。這種策略是：讓地方改革承載中央改革的任務，讓科層組織改善替代國家制度建設。從局部出發(fā)的地方政府改革，無可避免地會遇到掣肘。地方做出的努力與突破呈現(xiàn)的是一種現(xiàn)有體制框架束縛下的有限偏離。這種偏離不會也不能觸動整體國家治理結構，它或者是被設計的“精英領導的轉型”(elite-led transition)(Gilley，2004：188)，或者是地方應對體制約束的變通行為。這種改革，可能成就了外表的風光，卻隱藏了改革深處的隱痛。

從國家制度建設到體制改革到行政體制改革，再到行政改革的地方化，中國現(xiàn)代國家建設的這一替代性處理，其實質是回避“國家權力的合法性建設與社會權利訴求的正面沖突”，把矛盾壓縮在行政組織這個更易于解決的技術范圍，寄希望于科層組織設計的工具理性替代國家善治的價值理性。而事實是，現(xiàn)代行政體制必須依賴于政治體制總體布局上的制度化安排，將政府組織的制度化、精細化與規(guī)范化的變革嵌入合法的制度框架之內，才能真正解開行政改革困局。

中國改革三十多年后的今天，這種央地同構、地方先行的改革模式是否還能適應當下的社會發(fā)展，是否還能成為解決國家治理問題的有效工具？這是必須面對并且給予回應的問題。目前，體制轉軌已經(jīng)帶來了國家、社會、市場關系的重大變化，產(chǎn)生了諸如經(jīng)濟結構失衡、國企民企失衡，政府與市場的失衡的重大結構性問題，改革如果不能在“結構轉型”的基礎上，進行宏觀地系統(tǒng)性設計與部署，實現(xiàn)“有變革的改革”，恐難擔當政府實現(xiàn)善治，社會實現(xiàn)轉型的重任。

未來地方行政改革限度的超越，其指向有如下幾點需要強調：其一，不要希望用地方改革來解決頂層改革的任務。地方有地方改革的任務，頂層有頂層改革的任務。具體是哪些任務，在實踐中我們其實已經(jīng)知道，目前的任務是列出清單，明晰思路，明確改革時間進度。其二，改革涉及到的不同權力主體，對頂層來說，是不同權力主體的邊界劃分及其法治化的問題，對地方來說，尤其是在省、市以下的基層，其核心是職責履行和公共服務供給效度問題。這意味著，諸如黨政關系這一重要的權力主體關系，在不同層面的調整其重點可能是不同的。在具體實踐中，縣以下的基層政府，最重要的其實不是主體邊界的分開，而是如何讓不同主體協(xié)同共同回應好基層問題。其三，認真切實進行央地關系調整，主要是理順財權和事權關系，建立職責共擔體系。這一縱向關系的梳理，在當前其實比橫向切割的大部制更關鍵。其四，在理念上，公民就是公權的中心和所有者。在公共事務實踐中，公民角色是一個分層體系。從公民知曉到公民參與再到公民決定，在不同的公共事務中，這是一個需要合理設置與精心設計的層級鏈。但無論如何，公民知曉是一個底線。我將這稱之為公共事務的“社會問責”(social accountability)。如何讓公共事務決策過程讓公民知曉，這是當下地方行政改革的一個關鍵問題。其五，在更大層面，地方行政改革涉及到司法與地方行政關系的調整。在相當長的一段時間內，中國地方政府其實在維穩(wěn)壓力下承擔了大量“司法”功能。地方政府的核心職能是提供基本和重要的公共服務，但這一點只有當司法體系健全以后才可能更好實現(xiàn)。這是一個未來需要重點討論的問題。

從改革到變革，路程實在太過漫長以至于我們經(jīng)?？床坏椒较?。在此過程中，務實持續(xù)的討論，拋開分歧建構局部共識，用推進個案的實踐精神實現(xiàn)共識，這是我們可以時時保證理性和方向的唯一路徑！

文章來源：《學海》(南京)2016年1期第34～43頁